Tri zahteva posle tri godine: Venecijanska komisija o hitnim i bitnim pitanjima

Venecijanska komisija se u poslednje dve nedelje učestalo pominjala u medijama. Dok su se od najviših funkcionera čule izjave da Venecijanska komisija upućuje pohvale Srbiji, “dežurni kritičari” iz nevladinog sektora su navodili da je preuranjeno govoriti o pohvalama, kao i da je Venecijanska  komisija uputila  oštre kritike Srbiji.

O čemu se zapravo radi?

Pun naziv Venecijanske komisije - Evropska komisija za demokratiju putem prava – govori i o domenu njenog delovanja. Uloga ovog ekspertskog savetodavnog tela Saveta Evrope je da pruži pravne savete državama, kako bi njihovi zakonodavni i institucionalni okviri ispunjavali evropske standarde u oblasti demokratije, ljudskih prava i vladavine prava. Pozitivna mišljenja na nacrte i već važeće propise Venecijanske komisije postaju glavni pokazatelj Savetu Evrope, ali i EU da će baš ti propisi, u primeni, obezbediti osnove za funkcionisanje demokratije, zaštitu ljudskih prava i vladavinu prava.

Venecijanska komisija ovih dana se užurbano bavi Srbijom, što po osnovu dva različita zahteva Srbije, što na odvojeni zahtev Saveta Evrope. Tri godine je Srbija bila “van radara” jer je stagnirao rad na Ustavu, ali i zakonima koji uređuju političke slobode. Kritika Evropske unije o odsustvu napretka Srbije na polju vladavine prava i osnovnih prava (pregovaračko Poglavlje 23), koja se već dve godine zaoštrava, urodila je plodom: Vlada je početkom ove godine proklamovala napredak u oblasti vladavine prava kao prioritet. I ne samo to. U zvaničan Plan „nove“ Vlade za 2021. godinu su uneseni potrebni koraci da bi se ovaj prioritet ispunio, uz one koji su već bili predviđeni ažuriranim Akcionim planom za Poglavlje 23. Tako se, zbog ustavne promene Ustava, na užurbanoj političkoj agendi našla izmena Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi.

Prvi zahtev Venecijanskoj komisiji – zahtev o kome se ne priča, a o kome je postupljeno

Početkom jula ove godine, kada se građanstvo uputilo na letovanja nakon godinu dana uzdržavanja zbog pandemije, Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu je objavilo nacrt ovog, za građane i demokratiju Srbije, važnog zakona, a javnost je pozvana da u roku od 20 dana dostavi pisane komentare na ponuđena rešenja. Onog dana kada je završena “javna rasprava”, bez razmatranja komentara, početkom avgusta ove godine, upućen je prvi zahtev Venecijanskoj komisiji za davanjem hitnog mišljenja o Nacrtu zakona o referendumu i narodnoj inicijativi. Ministarstvo je zahtev podnelo uz naznaku da je hitno postupanje potrebno zbog plana da se zakon usvoji već u oktobru, kako bi se hitno, prema novim pravilima, održao referendum o promeni Ustava.

Interesantno je napomenuti da je rok za izmenu ovog zakona istekao pre 13 godina. Naime, postupak za sprovođenje ustavnog referenduma razlikuje se u važećem Ustavu i važećem zakonu (koji je tekovina devedesetih), pa ga je potrebno izmeniti. Kako 15 godina, koliko je prošlo od poslednjeg održanog obaveznog ustavnog referenduma, nije bilo pomisli da će se narod o bilo čemu pitati, to se nikome nije žurilo da postupi po Ustavnom zakonu iz 2006. godine koji je nametao obavezu usklađivanja zakona sa Ustavom. To ne znači da na ovom polju nije ništa rađeno. Davne 2010. godine, Venecijanska komisija je dala pozitivno mišljenje na upućeni Nacrt Zakona tadašnjeg ministarstva. Ovaj Nacrt ostao je zaboravljen u fioci Vlade, baš kao što je u skupštinskim fiokama zaboravljena građanska inicijativa za izmenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, koje po ovom važećem postupku podrazumevala podršku kroz više od 30.000 potpisa, prikupljenih za 7 dana. Referendum se u narativu poličara, do sada, pominjao u vezi dva pitanja, pre svega radi umanjenja odgovornosti za odluke i postupke: jedno pitanje je sudbina Kosova, a drugo je sudbina poslovanja Rio Tinta.

Sadašnja vlast ponudila je nova rešenja za učešće građana u donošenju odluka, na koje su “dežurne” nvo oštro reagovale dajući im etiketu “ograničavajućih nedemokratskih rešenja”. Iako njihove primedbe nije čulo nadležno Ministarstvo, u potpunosti ih je uvažila Venecijanska komisija koja je donela i objavila hitno mišljenje 24. septembra.

U mišljenju je izneto da veoma zabrinjava to što su vlasti izmenama ovog Zakona pristupile tek kada se približio referendum o izmenama Ustava, što izmene nisu usvojene širokim konsenzusom, i uz javne konsultacije sa svim relevantnim akterima. Od Srbije se traži da rokove koji regulišu referendum postavi tako da bi se ostavilo dovoljno vremena za javnu debatu, da ograniči izborne komisije da donose posebna pravila u određenim situacijama, uključujući pandemiju, da predvidi da tekst koji je odbijen na referendumu ne može biti usvojen kasnije u drugoj proceduri bez novog referenduma. Komisija je istakla da tela koja sprovode referendum (izborne komisije na svim nivoima) moraju da budu nezavisna, da ne smeju da zavise od političke većine, te da u njihov sastav treba uključiti predstavnike pravosuđa i nezavisne eksperte. Sadržinu referendumskog pitanja, umesto Narodne skupštine, treba da utvrdi (Republička) izborna komisija ili neko nepristrasno telo, koje bi bilo zaduženo za pravovremeno i istinito obaveštavanje građana o različitim stavovima povodom referendumskog pitanja. Najoštrije je kritikovan rok od osam dana za obaveštavanje građana. Utvrđeno je da se pravila o izvorima finansiranja izborne kampanje ne mogu prosto preslikati na referendumsku kampanju, pa da npr. sindikati, verske zajednice, udruženja mogu imati legitiman interes da finansiraju kampanju u vezi sa nekim referendumskim pitanjima. Konačno, Komisija je oštro kritikovala to što se obaveza plaćanja taksi pokretača inicijativa izjednačava sa obavezom političkih stranka, i iznela stav da za overu potpisa ne treba tražiti nikakvu naknadu, ili bi ta naknada trebala da bude vrlo mala.

Drugi (glavni) zahtev Srbije po kome se trenutno postupa

Istog dana kada je objavljeno hitno (negativno) mišljenje Venecijanske komisije o srpskom Nacrtu zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, skupštinski nadležni odbor utvrdio je tekst ustavnih amandamana i ustavnog zakona, koji trebaju da daju osnove i garancije za nezavisnost srpskog pravosuđa, i uputio VK zahtev za mišljenje. Ovaj tekst nastao je kao rezultat rada radne grupe, na čijem je čelu bio srpski član Venecijanske komisije, a u sastavu izabrani predstavnici relevantnih strukovnih udruženja sudija i tužilaca i više stručnjaka uporednog prava. Radna grupa imala je konsultacije sa Venecijanskom komisijom i tokom rada, koji je započet u junu, pa ne čudi što je Komisija, za manje od nedelju dana od prijema zahteva, održala konsutacije o tekstu, iza zatvorenih vrata, sa Vladom, Narodnom skupštinom, strukom i nvo.

Predsednica Vlade i predsednik Skupštine saopštili su da je Srbija pohvaljena. Suštinski, tekst radne grupe daje povoda za pohvalu u odnosu na tekst koji je prethodno procenjivan 2018. godine, ali i za kritiku. Preuranjeno je komentarisati mišljenje koje VK nije izradila, niti objavila, dok se sa druge strane Vlada ne obazire na negativno mišljenje povodom Nacrta zakona o referendumu.   

Treći zahtev

I na kraju, ne treba zaboraviti da je VK pozvana da oceni stanje demokratije u Srbiji na zahtev Parlamentarne skupštine Saveta Evrope (PACE) zbog izazova za demokratiju nakon izbora iz juna 2020. godine. Tek kada Venecijanska komisija da mišljenje po ovom zahtevu, moći ćemo da damo ukupnu ocenu i procenu da li Srbija ostvaruje suštinski napredak u oblasti vladavine prava, za koji je tek prvi od uslova promena Ustava kako bi se pravosuđe otrglo od političkog uticaja. Dobar tekst Ustava ne znači promenu u diskursu vlasti, i jedino može, kako je napred rečeno, biti jedna od osnova za nezavisnost pravosuđa, kao temelja demokratskog društva, koje se ipak, uspostavlja na slobodnim izborima.