Promenjen Ustav, a problemi ostali

U januaru je održan referendum za promenu Ustava u oblasti pravosuđa. Opšta i stručna javnost imala je priliku da se upozna sa najvažnijim novinama koje su promene Ustava donele, što je i bila tema različitih stručnih skupova, tekstova i televizijskih emisija. Čuli smo šta se promenilo u postupku načina izbora sudija, stručnih pravosudnih tela (Visoki savet sudstva, Visoki savet tužilaštva), njihovim novim nadležnostima i funkcijama kao i ostalim ciljevima koji su stajali u obrazloženju Akta o promeni ustava koji je usvojila Skupština Republika Srbije krajem novembra prethodne godine. Stoga o tome nećemo detaljnije na ovom mestu.

 

Fokusiraćemo se na usklađivanje domaćih i međunarodnih izvora prava i njihovu hijerarhiju. Akt o promeni ustava je kao jedan od zadataka postavio ovaj cilj, jer kako se navodi u obrazloženju, jedna od mana Ustava iz 2006. je nedoslednost u navođenju izvora prava. Tako, npr. „Sudovi su samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora”  – član 142. stav 2; ali i „Sudija je u vršenju sudijske funkcije nezavisan i potčinjen Ustavu i zakonu”  – član 149. stav 1. Ustava).

 

Postavlja se pitanje da li je izmenama Ustava, proklamovani cilj ostvaren? Da li je nedoslednost otklonjena? Da bi odgovorili na ovo pitanje, moramo postaviti jedno prethodno, naime zbog čega je potrebna bilo kakva hijerarhija, i kakvi izvori prava mogu uopšte biti?

 

Izvor prava je tehnički pravni termin sa različitim značenjem. Za potrebe ovog teksta, suzićemo obim značenja tako da uključi samo njegovu varijantu u formalnom smislu. Formalni izvor prava je određeni akt koji je donet po tačno određenoj proceduri, od strane nadležnog organa. Te činjenice mu daju pravnu snagu, tj. zbog toga norme (pravila ponašanja) koja se u njemu nalaze jesu pravo, a ne neke druge, npr. moralne. Tako je npr. osnovni izbor prava za ugovore zakon i to Zakon o obligacionim odnosima.

 

Pošto je pravni sistem kompleksan i jedinstven (čl. 194 st. 1 Ustava), postoje različiti organi nadležni da donose pravne akte različite snage. Poznato je da je Ustav najviši među takvim aktima, te stoga on uređuje hijerarhiju drugih opštih pravnih akata. Osnovna norma se nalazi u čl. 194. Ustava iz 2006. Njen predmet saznajemo iz naslova koji glasi: Hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata. Iz stavova 2,3,4. saznajemo da „Ustav je najviši pravni akt Republike Srbije. Svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom. Potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo su pravnog poretka Republike Srbije. Potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom. Zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.“  Iz ustavne norme hijerarhija izgleda ovako: 

          1. Ustav;

          2. potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava.

          3. zakoni i drugi opšti pravni akti.

 

Ovaj redosled izvora nije nasumičan, već je hijerarhijski postavljen na osnovu citiranog člana. To se vidi iz činjenice da je Ustav najviši akt, izvori međunarodnog prava moraju biti u skladu sa ustavom, a zakoni u skladu sa oba izvora. Otkud međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila na drugom mestu, iznad zakona? Ovo ustavno rešenje sledi doktrinu međunarodnog prava, preciznije monističku teoriju odnosa unutrašnjeg i međunarodnog prava u korist međunarodnog prava. Svaka država pa i Srbija je deo međunarodne zajednice. To proizvodi različite posledice, jedna od njih je i vezanost međunarodnim pravom. Države su kao osnovni subjekti međunarodnog prava autonomno vezani ugovorima na bilateralnoj i multilateralnoj osnovi sa drugim državama i međunarodnim organizacijama. Pored ugovora, države su vezane međunarodnim običajima, koji nastaju iz dugotrajne konzistentne prakse država, opštim načelima međunarodnog prava koji nastaju apstrahovanjem pravnih principa iz različitih pravnih sistema, kao i autonomnim pravom međunarodnih organizacija čiji su države članice, recimo pravilima UN (npr. Povelja UN koja uspostavlja objektivni pravni poredak, kako se primećuje u teoriji). Pošto imamo dva konkurentna pravna poretka na jednoj teritoriji, potrebno je rešiti taj konflikt. Postoji nekoliko različitih modela rešenja, a u ovom slučaju bitna je monistička teorija. To znači da su i unutrašnje i međunarodno pravo deo jednog istog pravnog poretka, da bi se neutralisala tenzija, s tim da međunarodno pravo ima primat nad domaćim, što se vidi iz redosleda izvora prava. Teorijski, moguća je i obrnuta situacija (sa primatom unutrašnjeg), ali bi u slučaju sukoba, država povredila međunarodno pravo i time bila po njemu i odgovorna, jer ono objektivno obavezuje. To se vidi iz citiranog člana (st. 3, 4.) koji zahteva da se međunarodni ugovori moraju potvrditi (ratifikacijom u parlamentu) i time zvanično uvesti u pravni poredak. Direktna primena međunarodnog prava, vidi se i kroz odredbu Ustava koja predviđa da se ljudska i manjinska prava neposredno primenjuju. Član 18, stav 2. kaže: „Ustavom se jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima. Zakonom se može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava.“ Ili stav 3. „odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače se u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje“ koji precizira šta sve podrazumeva pojam međunarodnog prava.

 

Kakvo rešenje predviđaju amandmani o promeni Ustava? Iako ustavnim amandmanima nije obuhvaćen član 194. (jer se izmene odnose na pravosuđe), postoji odredba o odnosima izvora prava. Ona je predviđena u Amandmanu VI, koja nosi naziv Nezavisnost sudstva (čl. 144 noveliranog Ustava). Ona predviđa u 1. stavu da je „sudija (…) nezavisan i sudi na osnovu Ustava, potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i drugih opštih akata, donetih u skladu sa zakonom“.  Za potrebe analize treba navesti i korespondirajući član „starog“ Ustava koji je ranije, regulisao to pitanje – čl. 142 (st. 2) - „Sudovi su samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora.“

 

Da bi se pravilno razumelo novo ustavno rešenje, potrebno je najpre ukazati na obim norme. Norma iz čl. 194. je opšteg karaktera, ona predviđa izvore prava za ceo pravni sistem Srbije, stoga je po prirodi stvari logički nadređena normi koja predviđa izvore prava samo za pravosuđe. To se ne odnosi na njenu pravnu snagu, pošto su obe ustavnog karaktera iste su pravne snage. Ovde je reč o odnosu opšte-posebno. Odnos među normama iz čl. 142 i 144. je odnos posebnog-posebnog. Ključna razlika je u redosledu izvora prava. Videli smo ranije, hijerarhiju izvora prava iz 194.  Član 142. iz „starog“ Ustava predviđao je sledeći redosled:

          1. ustav;

          2. zakon i drugi opšti akati;

          3. opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori.

 

Kako se vidi, izvor prava međunarodnog porekla je zamenio mesta sa zakonom. Takvo rešenje, može se braniti argumentom o specifičnostima sudstva kao grane vlasti, njenom osnovnom funkcijom – razrešenjem pravnih sporova građana. Sudovi primenjuju primarno zakone, da bi zaštitili prava građana, konvencije tek sekundarno, kada se pojavi određeni skup činjenica. Ovde se zaključivanje svodi na princip lex specialis derogat lege generali. Kontraargument bi bio da iz razloga konzistentnosti izvora prava, izvori prava za pravosuđe budu postavljeni na isti način, u isti hijerarhijski odnos kao za „opšte“ rešenje. Na taj način bi sudije više obratile pažnju na međunarodne izvore prava, konvencije i načela, (a kako smo videli, i praksu međunarodnih tela za nadzor poštovanja ljudskih prava), u slučajevima kada je to od suštinskog značaja za zaštitu ljudskih prava. Novo rešenje iz Amandmana VI, koje zamenjuje prethodno, po načelu lex posterior derogat lege priori, predviđa novi poredak, drugačije i u odnosu na prethodno rešenje i na opštu normu. Poredak je sledeći:

          1. ustav;

          2. potvrđeni međunarodni ugovori;

          3. zakon;

          4. opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava.

 

Ovo je specifično rešenje, kompromisne prirode. Polazi od opšteg (ostavlja međunarodne ugovore na drugom mestu, a zakone na trećem), ali hijerarhijski odvaja opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava od međunarodnih ugovora i postavlja ih ispod zakona (što delimično, odgovara posebnoj normi). Postavlja se pitanje, koji je razlog za to? Iz perspektive međunarodnog prava, to su izvori koji su podjednako obavezujući, bez obzira na njihovu formu. Da li to znači da će sudovi davati prednost zakonima u odnosu na pravila međunarodnog prava, ali ne i u odnosu na međunarodne ugovore? Ako se norma tumači, isključivo jezičkim i logičkim metodom tumačenja, takvo tumačenje se jedino čini mogućim. Da li bi i ciljno tumačenje dalo isti rezultat? Cilj norme, pronalazimo u već pomenutom obrazloženju Akta o promeni ustava. Da se podsetimo, cilj amandmana je, u ovom slučaju, da se otklone nepreciznosti ranijeg rešenja. Predloženo rešenje to ne čini jer ostavlja ovo pitanje otvorenim. Da se htela potpuna preciznost, poredak izvora bi odgovarao opštoj normi iz čl. 194, tj. opšteprihvaćena pravila bi bila uz potvrđene međunarodne ugovore. Ili bi, zadržali „staro“ rešenje, koristeći argumentaciju koju smo naveli (funkcionalna posebnost sudske vlasti, zakon kao osnovno sredstvo za rešavanje sporova itd.).

 

Ustavna rešenja ostavljaju prostor za dodatno tumačenje, po kome norma iz čl. 194 i dalje ima neprikosnoveni status, a norme iz Ustavnih amandmana nisu u opisanom hijerarhijskom odnosu prema rešenju iz čl. 194. Ukoliko norme iz Ustavnih amandmana, nemaju za cilj da hijerarhijski ustroje izvore prava za pravosuđe, već da exempli causa nabroje sve izvore koje sudije koriste, onda takav redosled nije pravno obavezujući već onaj iz člana 194. Ustava. To može stvoriti probleme u tumačenju prava u praksi i nesigurnost kod sudija koje treba da primene ova rešenja, što će imati posledice po zaštitu prava građana.

 

Usvojeni i potvrđeni Amandmani na Ustav pružiće nam priliku da vidimo kako će pravosuđe razrešiti ovo sumnju i primeniti pravo, ali već sada znamo da, u pogledu ovog pitanja, cilj ustavnih promena nije ispunjen.