Da li i zašto ustavne institucije pravosuđa nedovoljno koriste deo svojih nadležnosti i potencijala?

Sve su očigledniji razlozi za pokretanje argumentovane stručne diskusije o tome da li i zbog čega ustavne institucije u Republici Srbiji generalno, a posebno u oblasti pravosuđa, nedovoljno koriste ili čak opstruišu deo svojih nadležnosti? Da li jača ili slabi  njihova ustavna i efektivna pozicija, šta sve na to pozitivno ili negativno utiče i kako? Ne prejudiciramo odgovore na postavljena pitanja, znamo da konačnog odgovora ne može biti bez sveobuhvatnog istraživanja. Ipak, očigledno je npr. u pogledu Državnog veća tužilaca da je ovaj organ od februara u blokadi, jer ne uspeva da održi sednice i donese odluke, osim ukoliko nisu o nekim procesnim ili jednostavnim pitanjima.

 

U prethodnom članku sam pisao o tome kako sam se, nakon odlaganja sednice 16.6. zbog Korona virusa, kao izborni član Visokog saveta sudstva (VSS), izričito usprotivio predlogu da ovaj organ putem telefonske sednice da mišljenje o nacrtu revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23 – pravosuđe i osnovna prava, i da je na taj način ipak izglasana podrška, bez ikakvih primedbi ili sugestija. Pri tome sam imao u vidu i da je Nacionalni konvent za EU predložio da ovaj dokument ne donosi tzv. tehnička, nego nova Vlada i da se pojedini delovi Nacrta iznova razmotre.

 

Nažalost, nijedan od navedenih predloga nije prihvaćen. Direktna ili prećutna saglasnost VSS-a i DVT-a svim predlozima strateških dokumenata koji se pripremaju pod rukovodećom ulogom izvršne vlasti, poslužila je Vladi, kojoj je praktično istekao mandat, da donese Nacionalnu strategiju razvoja pravosuđa za period 2020-2025. kako je predložilo Ministarstvo pravde. Podsetimo se da je prethodnu Strategiju 2013-2018, posle sveobuhvatne rasprave, donela Narodna skupština. Primetimo da se negde izgubila 2019. godina, te da nova Nacionalna strategija nema svoj Akcioni plan, nego će to biti mnogo širi revidirani Akcioni plan za Poglavlje 23. 22.7.2020. na sajtu Ministarstva pravde saznajemo da je 10.7. usvojen i revidirani Akcioni plan za Poglavlje 23. U poslednjoj fazi rada ovaj dokument je zainteresovanima bio dostupan na sajtu nadležnog Ministarstva isključivo u verziji na engleskom jeziku. Na sajtu Vlade nema podatka da je taj dokument usvojen na 266. sednici. Još važnije je pitanje zašto nije prihvaćen predlog pomenutog Konventa da se povodom Predloga Vlade za promenu Ustava u oblasti pravosuđa, tekst nacrta izmena Ustava, obavezno, pre konačnog razmatranja i usvajanja, uputi na mišljenje Venecijanskoj komisiji (VK)?

 

Revidirani Akcioni plan predviđa da će biti ponovnog slanja ustavnih amandmana Venecijanskoj komisiji jedino ukoliko, nakon javnih slušanja i usaglašavanja predloga akta o promenu Ustava i Ustavnog zakona od strane nadležnog odbora, u tekstu bude suštinskih razlika u odnosu na tekst koji je već bio „ocenjen i odobren“ od strane VK (radi se o izjašnjenju Biroa VK, ko će ceniti ove razlike i da li će one obuhvatiti i Ustavni zakon?). Ovde je bitno da tekst konkretnih amandmana nije podnet Narodnoj skupštini uz predlog Vlade za izmene Ustava. U tom smislu proces izmene Ustava tek predstoji.

 

Ovo tim pre što prema odredbama Ustava (čl. 203. st. 1.) Ministarstvo pravde nije ovlašćeni predlagač predloga za promenu Ustava, a samim tim nije ni trebalo da ima  monopol nad vođenjem i usmeravanjem ovih aktivnosti, koje je inicijalno 29.11. 2018. prihvatila Vlada Republike Srbije čime je stala uz njih i dala im formalni legitimet ovlaćenog predlagača. Dakle, u demokratskom ustavnom postupku Vlada je morala, pre donošenja navedene dalekosežne odluke, da ravnopravno razmotri i uvaži i stavove ustavnih organa poput VSS-a i DVT-a, koji su nadležni da obezbede i garantuju nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, odnosno samostalnost javnih tužilaca i njihovih zamenika. VSS je dva puta tokom 2018. godine tražio ravnopravan partnerski status u navedenim neovlašćenim aktivnostima Ministarstva pravde i nije ga dobio.

 

Kako su ovi poslovi bili organizovani i ko je bio nosilac aktivnosti na krovnim sistemskim promenama u pravosuđu u zemljama koje su pre nas uspešno savladale sve pristupne stepenice u pogledu Poglavlja 23, odgovorni subjekti iz izvršne vlasti, ukoliko im to nije poznato, mogu da se informišu u susedstvu, npr. u Republici Hrvatskoj. Ovo tim pre, što predsednik Republike i dosadašnja premijerka najavljuju da će u fokusu rada nove Vlade biti reforma pravosuđa i posebno njegova efikasnost, pa je jasno da nas odmah po konstituisanja Narodne skupštine i Vlade čeka skori intenzivan nastavak ovih procesa, koje su definisane i oročene novim, revidiranim Akcionim planom za Poglavlje 23.

 

 

Načela Ustava i nezavisnost sudstva

 

S obzirom da se u poglavlju o nezavisnosti pravosuđa, revidirani Akcioni plan za Poglavlje 23, poziva da se inicijalno i u obličavanju konačne - četvrte verzije amandmana na Ustav Ministarstva pravde, krenulo od Pravne analize ustavnog okvira o pravosuđu, u ovom tekstu se bavimo onim šta u njoj zaista piše i šta se predlaže u pogledu izmena u delu Osnovnih načela - čl. 4. Ustava, u odnosu na ono što je Ministarstvo pravde predložilo 15.10.2018. godine.

 

Ustav bi  trebalo da bude brana (ustava) upravo izvršnoj i zakonodavnoj vlasti u odnosu na prava i slobode građana i pravosuđe, u kome sudstvo mora da je nezavisno, a tužilaštvo samostalno. I ne samo to. U čl. 1. Ustava Republike Srbije piše i da je Republika Srbija država..“zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima.“

 

Suverenost potiče od građana i oni je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Posebno se naglašava da ni jedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne mogu prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (čl.2.).

 

Vladavina prava ostvaruje se slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu. „Uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Odnos tri grane vlasti se zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli. Sudska vlast je nezavisna.“ (čl.4. stavovi 2-4).

 

Nećemo dalje citirati načela Ustava (npr. o političkim strankama ili o sukobu interesa), nego ćemo se zadržati na tome šta je o stavu 3. navedenog čl. 4. Ustava, 2014. godine zaključila Radna grupa za izradu analize izmene ustavnog okvira Komisije za sprovođenje nacionalne strategije reforme pravosuđa. Najdelikatniji stručni deo posla: Pravnu analizu ustavnog okvira o pravosuđu u RS tada su obavili članovi radne grupe iz reda akademske zajednice - četiri univerzitetska profesora ustavnog prava. Druga faza rada je trebala da bude izrada Nacrta izmene ustava, redigovanog po članovima. Dobro bi bilo da se i drugi odgovorni iz pravosuđa izjasne o tome zašto je ona izostala, kako je i u kom pravcu usmeravan proces rada na predlaganju izmena ustavnih odredaba o pravosuđu, posebno od 2016. godine.

 

 

Radna grupa za izradu analize izmene ustavnog okvira: nesaglasni su stavovi 3. i 4. člana 4. Ustava!

 

„Prvo, sudska vlast je prema svojoj prirodi, drukčija od izvršne i zakonodavne...izraz „međusobna kontrola“ se ne može pomiriti sa zahtevom iz st. 4. („sudska vlast je nezavisna“). Drugo, formulacija stava 3. je, premda prisutna u drugim ustavima, neprimerena ustavima parlamentarnog tipa. Načelo „ravnoteže i uzajamne kontrole„ (cheks and balanses) je odlika predsedničkog sistema, a sistem vlasti prema Ustavu Srbije od 2006. je u osnovi parlamentarni. Treće, čl. 4. st. 3. Ustava ne može se dovesti u sklad sa čl. 145. st. 3 u kojem stoji da „sudske odluke....ne mogu biti predmet vansudske kontrole“ i st. 4. istog člana, da „sudsku odluku može preispitati samo nadležan sud, u zakonom propisanom postupku.“

 

Pomenuta radna grupa zaključuje: „Formulacija čl. 4. st. 3 Ustava daje osnov za rešenje da se odlučivanje o izboru sudija deli između Narodne skupštine i Visokog saveta sudstva, čime se ova važna garancija nezavisnosti položaja suda izuzima iz pune nadležnosti sudske vlasti. Da bi se ovo ispravilo potrebno je uraditi jedno od dvoga: izbrisati čl. 4. st. 3 Ustava ili ga preformulisati tako da glasi „odnos zakonodavne i izvršne vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli.“

 

U praksi smo vrlo daleko od toga da se, na aktuelnom stepenu razvoja našeg društva i države, može apsolutno isključiti bilo kakav uticaj političke vlasti na sudsku i obratno, ali ti odnosi u sistemu vlasti koji nikad nije imao izgrađen sistem vladavine prava i podele vlasti, da bi uopšte zaživeo, treba jasno opredeliti počev od načela Ustava. Bitno da se izraz „međusobna kontrola“ sve tri vlasti svakako ne može pomiriti sa tim opredeljenjem, jer eventualno dolazi u obzir za odnos zakonodavne i izvršne vlasti.

 

Pomenuti izraz izaziva zabrinutost i u Mišljenju Venecijanske komisije. U delu II Opšte priimedbe, tač. 14, se konstatuje da je zaista važno da je celokupan sistem, uključujući sudstvo, uravnotežen. Međutim, izraz „međusobna kontrola“ izaziva zabrinutost. Reč kontrola može da izazove sumnju u tumačenju uloga ostalih grana vlasti, naročito izvršne, prema sudovima i dovede do „političke“ kontrole nad sudstvom. Iz ovih razloga bilo bi bolje izbrisati reči „međusobna kontrola“ iz teksta bilo kojeg budućeg ustava i zameniti ih rečima „biće zasnovana na principu kočnica i ravnoteža (checks and balances)“.

 

Iako se u Mišljenju VK ističe da je izlaganje o članovima iz Prvog dela: Načela Ustava, izvan opsega Nacrta amandmana na Ustav koji se razmatraju u ovom mišljenju, simptomatično je da povodom tog zapažanja, Ministarstvo pravde nije posegnulo za odgovorom na ovo pitanje koji je predložila stručna radna grupa Komisije za sprovođenje Nacionalne strategije reforme pravosuđa 2014. godine, a što je podržano od naših nadležnih pravosudnih organa i 2016. i 2018. godine. S druge strane, u poslednjoj verziji nacrta amandmana na Ustav koju je na svom sajtu 15.10.2018. godine objavilo Ministarstvo pravde stoji da se: „Odnos tri grane vlasti zasniva na međusobnom proveravanju i ravnoteži“ (mutual checks and balances). U  prethodnoj – trećoj verziji stajalo je da se taj odnos zasniva na „međusobnom ograničavanju i ravnoteži“. Ovo ukazuje da je Ministarstvo pravde učinilo sve da se u Ustavu, suprotno mišljenju domaćih eksperata i nadležnih stručnih tela, sačuva odredba da se ovaj princip odnosi na sve tri grane vlasti, a da ni u alternativi nije prihvatilo bilo koje rešenje za koje se založila domaća struka i nauka. Pri tome je bitno, da se još jednom podsetimo, Venecijanska komisija predložila da bi bilo bolje da se reči „međusobna kontrola“, što po našem mišljenju nije bitna razlika u odnosu na reči „međusobno proveravanje“, brišu iz teksta bilo kojeg budućeg ustava.

 

Zatim, očigledno je da nije dovoljno respektovan ni stav Konsultativnog veća evropskih sudija (CCJE) u Mišljenju broj 18. na osnovu koga Venecijanska komisija u tački 13. navodi: „Ovo znači da u proveri sudijskog integriteta sistem koji uređuje odgovornost mora biti slobodan od upliva izvršne vlasti ili će oslabiti princip podele vlasti i zauzvrat sprečiti demokratsku državu da pravilno funkcioniše.“

 

 

Od kojih vrednosti i principa, kapaciteta,  i sa kojim zajedništvom,  krećemo u novu fazu promena Ustava o pravosuđu...?

 

Izneto o odnosu načela Ustava i nezavisnosti sudstva je samo primer kako je materija izmene ustavnih odredbi o pravosuđu kompleksna, pa se, namerno ili slučajno, bez uvažavanja  mišljenja i argumenata onih koji su prema Ustavu i zakonima zaduženi za rad sudova i sudija, odnosno tužilaštava i tužilaca, a svakako i svih drugih iz struke i nauke, ne mogu postići najbolja rešenja. U tom slučaju posledice mogu biti ogromne, a i naše pravo je da ukažemo na to, ali i da pozovemo na odgovornost one koji imaju ne samo najveću formalnu, nego i faktičku vlast i moć.

 

Setimo se samo reforme pravosuđa, i posebno reizbora svih nosilaca pravosudnih funkcija 2009. godine, ali i velikog pritiska izvršne vlasti i političara. I danas  je uočljivo da kad se pojavi bilo kakva kritika odnosa izvršne i zakonodavne vlasti prema sudskoj ili kritika nekih zakonodavnih predloga izvršne vlasti, nastaje blokada. Stručna, ali i najšira javnost, ostaje uglavnom uskraćena za relevantne informacije, stav ili diskusiju. Umesto toga, ad personam se javno prozivaju i vređaju od strane najviših državnih funkcionera, poslanika i tabloida, pojedine sudije ili tužioci koji su se usudili da izreknu kritički ili suprotan stav.  Zašto nadležni organi ne reaguju, iako im je to ustavna, zakonska ili obaveza iz usvojenog Kodeksa ponašanja?

 

Trebalo bi da se inspirišemo i češće pozivamo na ostvareno jedinstvo, posebno prilikom velike diskusije u pravosudnoj i široj pravničkoj  javnosti povodom objavljivanja radnog teksta amandmana Ministarstva pravde na Ustav Republike Srbije 22. januara 2018. godine. U navedenom kontinuitetu su i stavovi (analiza) Visokog saveta sudstva od 22. jula 2018. godine o promenama Ustava u oblasti pravosuđa nakon mišljenja Venecijanske komisije. Simptomatično je da se u činjenicama, pa čak ni u literaturi, koje se navode u Nacionalnoj strategiji razvoja pravosuđa za period 2020-2025. i u revidiranom Akcionom planu za Poglavlje 23, uopšte ne pominju Analize, zaključci i stavovi najviših tela pravosudne vlasti, kao i sudova i tužilaštava, njihovih stručnih udruženja i organizacija, ali ni evropskih stručnih tela poput Konsultativnog veća evropskih sudija o amandmanima Ministarstva pravde na Ustav. Svi pomenuti dokumenti su objavljeni na srpskom i na engleskom jeziku u knjizi „Svedočanstvo pripreme za promenu Ustava od 2006. godine“, koju je 2018. godine objavilo Društvo sudija Srbije.

 

Zbog toga je, povodom predstojećih imenovanja i izbora za najviše funkcije u Narodnoj skupštini, njenim Odborima, Vladi i Ministarstvu pravde, izuzetno važno da jasno iskažemo svoj stav i argumentaciju. Takođe, da zahtevamo da funkcioneri koji su uključeni u lanac odlučivanja po ovom pitanju, a posebno oni koje biramo na najviše funkcije u pravosuđu, budu eksperti ili pojedinci sa bogatim biografijama i integritetom, koji dobro razumeju status i problematiku pravosuđa, ne samo danas nego i u budućnosti.

 

Svi delovi sektora pravosuđa trebali bi da se iznova pripreme i aktiviraju, a u najvažnijim pitanjima za pravosuđe i da zajednički nastupaju, da bi se u narednoj fazi rada na ustavnim promenama u Narodnoj skupštini, omogućio njihov tretman i učešće saglasno specifičnoj ustavnoj  poziciji pravosuđa, posebno sudske vlasti.