Sudije i tužioci „na mala vrata“ prestaju da budu javni funkcioneri?

Ko su javni funkcioneri

Srbija je počela da uređuje pitanje sukoba interesa javnih funkcionera i uvela obavezu da oni podnose izveštaje o imovini i prihodima za sebe i članove porodice, prijavljuju primljene poklone i drugo od 2004. godine. Inicijalno je bilo predviđeno da se sukob interesa uređuje posebnim pravilima. Od 1.1.2010, kada je počela primena Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije[1], sudije, javni tužioci i njihovi zamenici su obuhvaćeni pojmom „javnog funkcionera“, zajedno sa svim drugima koji vrše funkcije u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, organima lokalne samouprave, organima javnih preduzeća i javnih ustanova na svim nivoima. Isti koncept zadržao je i aktuelni Zakon o sprečavanju korupcije[2].

Prema članu 2. tog zakona, "organ javne vlasti" je organ Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, ustanova, javno preduzeće i drugo pravno lice čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština, a "javni funkcioner" je svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti, osim lica koja su predstavnici privatnog kapitala u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti. Među nekoliko desetina hiljada javnih funkcionera nalaze se ministri, narodni poslanici, direktori velikih javnih preduzeća, ali i članovi školskih odbora, upravnih odbora predškolskih ustanova i brojni drugi koji odlučuju o relativno skromnim javnim sredstvima.

Ranija tumačenja i nejasna potreba za novim

Proteklih godina se pokretalo pitanje da li je neko lice javni funkcioner ili ne - to je, na primer, bio slučaj sa raznim „hibridnim“ funkcijama, što su svojevremeno bile gradske arhitekte i pomoćnici gradonačelnika, a Agencija je o tome davala mišljenje[3]. U jednom slučaju iz 2013. Skupština je intervenisala autentičnim tumačenjem, neopravdano isključivši sa spiska funkcionera direktore i članove nadzornih odbora „ćerki firmi“ koje osnivaju javna preduzeća[4] (novi zakon je zadržao tu štetnu odredbu).

Kako god bilo, potreba da se norma protumači je uvek proizlazila iz nekih problema koji su se javljali u praksi, oni su često bili poznati celokupnoj javnosti, a svakako Agenciji koja kontroliše da li su funkcioneri poštovali obaveze. Međutim, u aktuelnom izveštaju Agencije, o kojem je Skupština imala prilike da raspravlja, ne postoji ni jedna informacija koja ukazuje na nedoumice u tumačenju oko toga ko jeste, a ko nije funkcioner.[5] Informacija o potrebi za takvom intervencijom ne može se naći ni na jednom drugom dokumentu.

Pa ipak, pred Narodnom skupštinom se danas našao predlog autentičnog tumačenja, koji bi, ukoliko bude bio usvojen, značajno suzio obim primene Zakona o sprečavanju korupcije[6]. Naime, na osnovu ovog „tumačenja“[7] ni jedna zabrana, obaveza ili ograničenje iz ovog zakona više ne bi važila za nekoliko hiljada javnih funkcionera, među kojima su i nosioci nekih od ključnih državnih funkcija. Između ostalog, funkcionerima se više ne bi smatrala većina sudija i zamenika javnih tužilaca, generalni sekretar i druga lica koja imenuje predsednik Republike, kao ni direktori škola koje imenuje ministar prosvete. Nepromišljenost i apsurdnost ovog predloga se najbolje vidi na primeru Ustavnog suda, gde bi status javnih funkcionera zadržalo pet sudija koje je izabrala Skupština, a više se ne bi smatrali javnim funkcionerima pet sudija koje je imenovao predsednik Republike i pet koji su imenovani na opštoj sednici Vrhovnog kasacionog suda.

Da, dobro ste pročitali.

U predlogu autentičnog tumačenja piše da definiciju „javnog funkcionera“ „treba razumeti tako da se odnosi i primenjuje na lica koja su neposredno birana od strane građana i lica koje bira, postavlja ili imenuje Narodna skupština, Vlada Republike Srbije, skupština Autonomne Pokrajine, Vlada Autonomne Pokrajine i organi jedinica lokalne samouprave“.

To ujedno znači da javni funkcioneri više ne bi bili sudije i zamenici javnih tužilaca koje su na te funkcije izabrali aktuelni ili bivši sazivi Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca. Među njima su svi oni koji su izabrani na funkcije tokom reforme 2009/2010, kao i nove sudije i zamenici javnih tužilaca koji su u protekloj deceniji birani na stalnu funkciju (nakon trogodišnjeg perioda na koji ih bira Skupština). Nelogičnost ovakvog rešenja je naročito vidljiva kada se uporedi značaj koji imaju pravosudni funkcioneri sa onim koji imaju, na primer, opštinski odbornici, ili članovi upravnog odbora nekog lokalnog doma kulture. Unutar samog pravosuđa, koliko – toliko bi logika postojala u tužilaštvu (jer bi javni tužioci, to jest rukovodioci organa, ipak ostali obuhvaćeni Zakonom pošto ih bira Skupština), dok bi, kada je reč o sudovima, zakonska pravila sada obuhvatala samo predsednike sudova i sudije – početnike, a ne i njihove iskusnije kolege. 

Misteriozni razlozi

Za ovaj predlog nije dato obrazloženje, to jest dato je „obrazloženje“ iz kojeg se ne vide ni stvarni razlozi predlagača, niti informacije koje su predlagači pri tom imali na umu. Predlog autentičnog tumačenja člana 2. stav 1. tačke 3. Zakona o sprečavanju korupcije ("Sl. glasnik RS", br. 35/2019 i 88/2019) je podneo Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo, 28.1.2021, zatraživši tri dana kasnije da se o tome raspravlja po hitnom postupku. Transparentnost Srbija je već 29.1.2021. predsednici ovog skupštinskog odbora, Jeleni Žarić – Kovačević podnela inicijativu za objavljivanje razloga zbog kojih je podnet predlog[8]. Naime, ne postoji javno dostupan podatak o razlozima zbog kojih je predloženo navedeno autentično tumačenje, odnosno o tome kod koje kategorije lica je postojala dilema u vezi sa time da li su “javni funkcioneri” ili nisu. U „obrazloženju“ poslanika Aleksandra Martinovića, navodi se samo da je razlog za podnošenje Predloga ''da bi se izbegle nedoumice do kojih bi moglo doći u primeni navedene odredbe prilikom određivanja na koga se odnosi pojam ''javni funkcioner'', a sednica na kojoj je utvrđen predlog (po dve tačke dnevnog reda) trajala je ukupno 4 minuta i 52 sekunde,[9] pri čemu predlagač uopšte nije uzeo reč, pa je ostalo nepoznato i na osnovu čega su drugi članovi Odbora podržali takav predlog.

Na opasnosti od usvajanja autentičnog tumačenja Transparentnost Srbija je 1.2.2021. upozorila predsednika Narodne skupštine,[10] uz poziv da ovaj akt na uvrsti na dnevni red Skupštine[11], a 3.2.2021. je o tome obavestila ministarstva pravde i prosvete, kao i Generalni sekretarijat predsednika Republike, kako bi i ovi organi ukazali poslanicima na štetnost predloženih rešenja iz ugla rada tih institucija.

Transparetnost Srbija je 9.2.2021. još jednom pozvala[12] sve poslanike koji se zalažu za usvajanje nove definicije „javnog funkcionera“, da u smislu odredaba članova 6. i 20. stav 1. nedavno usvojenog Kodeksa ponašanja narodnih poslanika[13], objave dokumente i činjenice na osnovu kojih su zasnovali svoju odluku. Jednako bi bilo bitno da Skupština zatraži od Agencije za sprečavanje korupcije precizne podatke o posledicama usvajanja autentičnog tumačenja, odnosno precizan spisak o tome ko bi sve izgubio status javnog funkcionera, da bi mogla da argumentovano odlučuje o ovoj tački dnevnog reda.

U međuvremenu, ostaje da se nadamo da će predlog autentičnog tumačenja biti povučen ili odbijen, i da ćemo tokom skupštinske debate čuti makar neki od razloga za to što je uopšte bio predložen.