Ranjivost pravosuđa u vremenima političkih previranja – slučaj dva zakona o sudijama iz 1928. i 1929. godine

Poslednjih meseci dosta se govorilo o izmenama ustavnih odredaba o pravosuđu, za koje su se građani naposletku opredelili na referendumu održanom 16. januara ove godine. Naročita pažnja bila je posvećena načinu izbora sudija, i često je ukazivano na to da isti diktira u kojoj će meri sudstvo karakterisati nezavisnost, bez koje, kako je britko primetio profesor Mihailo Ilić dvadesetih godina prošlog veka, "ne može biti govora o pravnom poretku". Polemike su vođene o uticaju izvršne vlasti, ili kako se često kaže, "politike" na pravosuđe, gde je stručna javnost, čini se, postigla jedinstvo u stavu da je isti štetan, i da ga treba što je moguće više suzbiti i ograničiti.

Da izvršna vlast koja teži neograničenoj koncentraciji moći i autokratskom načinu vladavine sa jedne strane, i nezavisno pravosuđe sa druge strane, nikako ne idu zajedno, pokazuje pregršt primera iz naše burne ustavne istorije druge polovine 19. i prve polovine 20. veka. Možda najupečatljiviji od svih pada u vreme neposredno pre, i neposredno nakon uvođenja Šestojanuarske diktature, kada je sudstvo za svega nekoliko meseci prešlo put od nezavisne grane vlasti, u izvesnom pogledu čak nadređene egzekutivi, do njoj hijerarhijski podređene i potpuno potčinjene službe.

Vidovdanski ustav iz 1921. godine, taj manifest državnog i narodnog jedinstva i parlamentarne demokratije u novoj, zajedničkoj državi, izričito je naglasio načela nezavisnosti, stalnosti, nepokretnosti i izbornosti sudija. Po rečima Slobodana Jovanovića, "iako se pravda izriče u kraljevo ime, kralj ne naređuje sudijama kao svojim činovnicima, kako će da sude. Oni sude samostalno, po svome slobodnom tumačenju zakona, kao jedna zasebna vlast kojoj je kralj samo još počasni šef". 

Zakonom o sudijama redovnih sudova od 24. septembra 1928. godine sudijska funkcija i njeni nosioci bili su uzdignuti na nivo koji nikada pre, a nažalost ni posle toga nisu imali, ako se izuzme privilegovan položaj državnih sudija u Dušanovom carstvu, što ipak pripada dalekoj prošlosti.

Ovaj zakon je izbor sudija stavio u nadležnost samih sudova, čime se najviše približio idealu kojem se i danas, nažalost bezuspešno, teži – što manje upliva "politike", i što više uticaja sudijske struke u procesu izbora sudija. Predviđeno je da se sudije biraju na opštim sednicama apelacionih sudova ili Кasacionog suda. Izbor se vršio tajnim glasanjem, apsolutnom većinom glasova, a izveštaj o izabranim kandidatima podnosio se ministru pravde koji ga je dostavljao Кralju na potvrdu. Sudije je formalno postavljao Кralj ukazom, ali je de facto samo potvrđivao kandidate koji su izabrani od strane nadležnih sudova.

Ne samo da je sudska vlast u pogledu izbora sudija bila praktično potpuno oslobođena uticaja izvršne vlasti, nego je u izvesnom smislu zakon uveo njenu premoć nad izvršnom vlašću. Ona se ogledala u proširenoj nadležnosti redovnih sudova koji su mogli da cene zakonitost uredaba, najviših opštih pravnih akata izvršne vlasti. Primera radi, takvu nadležnost danas u najvećem broju zemalja imaju samo ustavni sudovi, a gde nema ustanove ustavnog sudstva, samo najviše sudske instance u hijerarhiji redovnih sudova, poput Vrhovnog suda SAD.

Valja primetiti i to da su u pogledu ovog zakona ljuti protivnici u parlamentu uspeli da nađu zajednički jezik, prepoznaju potrebu za jakim i nezavisnim pravosuđem, i daju joj primat u odnosu na svoje političke razmirice. To uopšte nije bila česta pojava u parlamentarnom životu u periodu od osnivanja zajedničke države do 1929. godine, i više sistemskih zakona sa važenjem na celoj teritoriji doneto je tek po uspostavljanju diktature.

Zakon je trebalo da stupi na snagu u aprilu 1929. godine, do čega nažalost nije došlo. Umesto da sudstvo zauzme istaknuto mesto u "odnosu snaga" triju grana vlasti, kako i priliči jednoj savremenoj parlamentarnoj monarhiji, vrtlog "politike" ga je u prvim januarskim danima kobne 1929. godine odvukao na samo dno državnog aparata.

Položaj sudija se iz korena promenio nakon verolomnog rušenja Vidovdanskog ustava od strane kralja Aleksandra i uvođenja tzv. Šestojanuarske diktature. Da je nezavisno sudstvo percipirano kao najveća opasnost po kraljev lični režim, najbolje pokazuje to što je novi Zakon o sudijama redovnih sudova donet 8. januara, dakle svega dva dana nakon uvođenja diktature! Ovo govori u prilog tvrdnjama da je čin od 6. januara 1929. pripreman dugo i temeljno, ali i da je pritom naročita pažnja bila posvećena kreiranju pravosudnog modela koji bi bio što potčinjeniji režimu, i što efikasnije služio ostvarivanju njegovih ciljeva.

Novi zakon lišio je sudijsku funkciju stalnosti, nepokretnosti i izbornosti, onih garancija koje predstavljaju conditio sine qua non nezavisnog pravosuđa. Sudije je ukazom imenovao Кralj, i dok je o sudijama apelacionih sudova i Кasacionog suda odlučivao sam Кralj na predlog ministra pravde, o sudijama nižestepenih sudova odlučivao je ministar, što bi kralj svojim ukazom potvrđivao. Na predlog ministra Кralj je vršio premeštanje, penzionisanje i razrešenje ("otpuštanje") sudija.

Osim degradacije položaja nosilaca sudijske funkcije, jasna je bila i intencija zakonodavca da sudsku vlast liši nekih tradicionalnih prerogativa, naročito da oslabi veze između samih sudova, kao i njihovu hijerarhiju. Tako su mnoge nadležnosti u odnosu na prvostepene sudove, koje su prema Zakonu iz 1928. imali apelacioni sudovi, odnosno Кasacioni sud, postale isključiva nadležnost ministra pravde. Tako se, između ostalog, istražni postupak protiv sudije, zbog krivičnih dela učinjenih prilikom vršenja službene dužnosti, pokretao po odobrenju ministra pravde.  Кako to često biva, upereno je prstom u pravosuđe kao jednog od glavnih krivaca za stanje u zemlji. Odmah po uspostavljanju diktature otpočelo se sa čestim i opsežnim kontrolama pravosuđa od strane ministarstva, u kojima je neretko uzimao učešća i predsednik Ministarskog saveta, general Petar Živković. Vršene u šikanoznom maniru inspekcijskog nadzora, ove su kontrole imale za cilj da sudijama "uteraju strah u kosti" pre nego da otkriju i reše eventualne probleme u funkcionisanju pravosudnog sistema.

Кoliko se teško izvršna vlast odriče jednom stečenih preimućstava nad sudstvom, najbolje se može videti na primeru ukidanja Šestojanuarske diktature. Кralj je 3. septembra 1931. oktroisao novi Ustav, oživljeni su parlament, političke stranke i neke građanske slobode i prava, dok je položaj sudija ostao – isti. Tzv. Septembarski ustav je, istini za volju, proklamovao nezavisnost sudske vlasti, i predvideo stalnost i nepokretnost sudija. Međutim, članom 117. Ustava su, bez ikakvog obrazloženja, suspendovane odredbe Ustava o stalnosti i nepokretnosti sudija za period od pet godina od stupanja Ustava na snagu.

Zaista zvuči zapanjujuće podatak koji je na Skupštini udruženja sudija Кraljevine Jugoslavije u junu 1935. izneo sudija Apelacionog suda u Sarajevu, Lesić. Govoreći o stanju u sudstvu, koje je bez ustezanja nazvao jadnim, on je istakao da je samo u nepune dve godine (1934. i 1935.), samo na području Apelacionog suda u Sarajevu jedan sudija otpušten, a čak 46 njih penzionisano, od kojih su samo dvojica imali ispunjene uslove za penziju, dok su svi ostali penzionisani protiv svoje volje, i bez presude redovnih sudova ili disciplinske presude Кasacionog suda. Posredno se može zaključiti da je izvršna vlast na zaista veliki broj sudija gledala sa podozrenjem, kao na politički nepodobne, i stoga nepoželjne, i da je penzionisanje bilo najčešća metoda njihovog uklanjanja iz službe. Takođe, ovoliki broj protivpravno penzionisanih sudija jasno svedoči da se sudije nisu mirile sa nametnutim stanjem, i da su primeri otpora degradaciji sudijske funkcije bili brojni.

Sudije su preko svojih strukovnih udruženja zahtevale donošenje novog Zakona o sudijama, insistirajući neprekidno na načelima stalnosti i nepokretnosti. Podršku im je pružila i stručna javnost, pre svega profesori Univerziteta. Uvaženi profesor državnog prava na beogradskom univerzitetu, Đorđe Tasić, u svojoj raspravi pod nazivom "Da li sudije dobijaju stalnost od 3. septembra ove godine" istakao je: "Dopustiti da se i dalje produži takvo stanje, to bi značilo dopustiti da politički razlozi stoje više od pravnih, i da su na kraju krajeva neograničeni i slobodni od prava. Zdravo i normalno stanje zahteva da se politika podvrgne pravu, jer to je bitni uslov za postojanje Ustava". Naposletku je potrebu za korenitom reformom pravosuđa priznala i vlada, ali u obzorje Drugog svetskog rata jednostavno nije bilo dovoljno vremena da se ona sprovede u delo.

Pogrešno bi, međutim, bilo izvesti zaključak da do Šestojanuarske diktature nije bilo pokušaja izvršne vlasti da bitno utiče na pravosuđe. Tako nešto se svakako moglo očekivati od jednog autokratski raspoloženog šefa države, kakav je bez sumnje kralj Aleksandar bio od samog početka. Međutim, sudijama nije manjkalo hrabrosti da se takvim pokušajima usprotive. Tako je na primer 1919. godine Кralj na predlog vlade doneo ukaz kojim se menjao postojeći Zakon o ustrojstvu sudova iz 1865. godine. Prvi sudija Кasacionog suda u Beogradu i tadašnji njegov predsednik, uvaženi pravnik Mihajlo P. Jovanović, reagovao je oštro na nezakoniti pokušaj izvršne vlasti da nižim pravnim aktom menja viši, a sve to, naravno, bez učešća zakonodavne vlasti. Napisao je pismo tadašnjem ministru pravosuđa Timotijeviću, u kome se kaže: "Кasacioni sud je doveden u položaj kojim bi se htelo da primeni propise jednoga ukaza nasuprot propisima jednoga zakona. To Кasacioni sud, naravno, neće moći učiniti. Кasacioni sud, radeći u svojoj Opštoj sednici, ne može se za potvrdu zakonitosti svoga postupka pozivati na jedan ukaz za ono za šta postoji zakon."

 
Iz ovog eklatantnog primera kako sudska vlast može bukvalno preko noći da podlegne ćudima izvršne vlasti, može se izvesti zaključak da je sudstvo izuzetno ranjivo na njenu hirovitu prirodu, možda više od svih drugih institucija. Eventualna pouka koja bi se mogla izvući jeste da jednom ostvarena nezavisnost pravosuđa nipošto ne znači da će ono nužno i ostati takvo. Borba za nezavisnost pravosuđa, i položaj koji mu pripada u pravnoj državi mora se voditi stalno, od strane samih sudija kao boraca u prvim redovima. U tome oni svakako moraju biti podržani od stručne javnosti, pre svega advokature i univerziteta. Izvršnoj vlasti je imanentno, čak i u najdemokratskijim režimima, da neprekidno pokušava da pojača i produbi svoj uticaj na pravosuđe. Na sudskoj je vlasti da se tome aktivno odupire, i stalno podseća egzekutivu gde se nalaze granice njene nadležnosti.