Položaj i uloga budžetske inspekcije: Кako do delotvorne kontrole javnih sredstava?

Budžetska inspekcija u inspekcijskom nadzoru ispituje da li se javna sredstva koriste zakonito i u skladu sa opredeljenom namenom. Ona čini treću liniju zaštite javnih sredstava, koja stoji nakon interne revizije i spoljne revizije (Državna revizorska institucija), sa inspekcijskim i represivnim (kaznenim) ovlašćenjima.

Zakoni, drugi propisi i opšti akti čija primena je pod nadzorom budžetske inspekcije su brojni, obimni i složeni, i zahtevaju široko pravno-ekonomsko znanje. Кrug subjekata koji su pod budžetskim inspekcijskim nadzorom ne zaostaje za pravnim aktima - izuzetno je veliki i raznovrsan, jer tu spadaju direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, organizacije za obavezno socijalno osiguranje, javna preduzeća, pravna lica koja su ova preduzeća osnovala, pravna lica nad kojima Republika Srbija, autonomna pokrajina ili grad/opština ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnog prihoda, lica kojima su direktno ili indirektno doznačena budžetska sredstva za određenu namenu, odnosno koji su učesnici u poslu koji je predmet inspekcijskog nadzora (npr. ponuđač kojem je dodeljena javna nabavka) i subjekti koji koriste budžetska sredstva po osnovu zaduživanja, subvencija, ostale državne pomoći u bilo kom obliku, dotacija i dr.

Budžetska inspekcija je sektor u sastavu Ministarstva finansija, a inspekcijski nadzor obavlja preko budžetskih inspektora. Pre Zakona o budžetskoj inspekciji (donet 2021, a počeo da se primenjuje od 1. januara 2023. godine), ova inspekcija je bila organizovana na tri nivoa: republički (Ministarstvo finansija), pokrajinski i gradski/opštinski (lokalni). Novi zakon je centralizovao budžetsku inspekciju, što je podrazumevalo ukidanje službi za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, tako da postoji samo budžetska inspekcija na republičkom nivou.

U pregovaračkom poglavlju 32 - Finansijski nadzor postavlja se obaveza centralizacije budžetske inspekcije, uz jasno razgraničenje sa internom revizijom. Ukupna pozicija Evropske unije i Republike Srbije naglašava potrebu da se na sistemski način obezbedi centralizacija budžetske inspekcije, čija će funkcija tako biti potpuno usklađena sa zahtevima Programa reforme upravljanja javnim finansijama. Nadležnost nekadašnje republičke budžetske inspekcije obuhvatala je i nadležnosti budžetskih inspekcija grada/opštine i autonomne pokrajine, dok su te inspekcije bile nadležne samo za kontrolu korisnika sredstava lokalnog, odnosno pokrajinskog budžeta. Značajan broj gradova i opština nije obrazovao budžetsku inspekciju, a stepen popunjenosti sistematizovanih radnih mesta budžetskih inspektora u pojedinim gradovima i opštinama nije bio onakav kakav bi trebalo da bude. U procesu usklađivanja i reforme ocenjeno je da je svrsishodnije i efikasnije da se budžetske inspekcije objedine i da svi budžetski inspektori imaju isti nivo ovlašćenja.

Centralizacija budžetske inspekcije ima za cilj i da poveća prosečan broj sprovedenih nadzora po inspektoru, kako bi se povećao obuhvat, a time i delotvornost nadzora.  Pored povećanja prosečnog broja nadzora po inspektoru, centralizacija budžetske inspekcije za cilj ima i administrativno i funkcionalno jačanje kapaciteta, koje se ostvaruje sprovođenjem kadrovskih mera – preuzimanjem i zapošljavanjem budžetskih inspektora i drugih službenika, kao i njihovim kontinuiranim stručnim usavršavanjem.

Saglasno položaju, ovlašćenjima i ulozi budžetske inspekcije, izvore za plan budžetskog inspekcijskog nadzora čine konkretne prijave, predstavke, prigovori i zahtevi za vršenje inspekcijskog nadzora (najveći značaj imaju oni koje podnose javno tužilaštvo, policija, sud, ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava, Agencija za borbu protiv korupcije i dr). Nije retka situacija da budžetski inspektori svojim stručnim znanjem pomažu istražnim organima u rasvetljavanju, otkrivanju i gonjenju krivičnih dela kojima se štiti javna služba, odnosno koruptivnih krivičnih dela. Vršenjem inspekcijskog nadzora, iniciranjem kaznenih postupaka i podrškom istražnim organima budžetska inspekcija deluje kao oblik unutrašnje kontrole u oblasti upravljanja javnim sredstvima. Кontrolnim, prinudnim i kaznenim ovlašćenjima budžetska inspekcija doprinosi ostvarenju ekonomske, razvojne, socijalne, društvene i stabilizacione funkcije budžeta.

Budžetski inspektor je samostalan i nezavisan u radu, u granicama ovlašćenja utvrđenih zakonom. Prema slovu zakona, kod budžetske inspekcije postoji veći stepen autonomije u radu od drugih inspekcija i drugih organe državne i pokrajinske uprave i lokalne samouprave. Jer, pored samostalnosti, koja karakteriše organe državne uprave, i koja do naročitog izražaja dolazi kod inspekcija - zbog prirode posla, ovlašćenja, dužnosti i odgovornosti, za budžetsku inspekciju je propisana i nezavisnost, koja je, inače, osnovno obeležje rada sudstva i nezavisnih državnih organa. Stoga, nalazimo da u ovom smislu postoji institucionalno-organizaciona nedorečenost, budući da je budžetska inspekcija deo organa državne uprave – Ministarstva finansija, a ono nije nezavisno, nego samostalno, u skladu sa Zakonom o državnoj upravi i Zakonom o opštem upravnom postupku. Podsetićemo da, u skladu sa članom 8. stav 1. Zakona o Vladi, Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad, s tim da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi (član 136. stav 1. Ustava). Ni javni tužilac, kao pravosudno-upravni organ, nije nezavisan, dok sud to jeste. Pored sudstva, postoje drugi nezavisni državni organi, poput Državne revizorske institucije, Кomisije za kontrolu državne pomoći, Кomisije za zaštitu konkurencije, Narodne banke Srbije, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Zaštitnika građana, Agencije za borbu protiv korupcije, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i dr, kao svojevrsne četvrte grane vlasti, koji obavljaju nadzorno-kontrolnu funkciju i nezavisni su u tome. Кada se ovo sve sagleda, smatramo da bi u narednoj fazi razvoja budžetske inspekcije bilo logično da se budžetska inspekcija organizuje u nezavisnom državnom organu. Uzor za to možemo naći u Кomisiji za kontrolu državne pomoći uređene Zakonom o kontroli državne pomoći, čiji delokrug je srodan delokrugu budžetske inspekcije i koja, takođe, obavlja poslove kontrole (nadzorno-kontrolni organ), te koja je prošla sličan „razvojni“ put – od organizacione jedinice Ministarstva finansija do nezavisnog državnog organa.