Javne nabavke: prekršaji ponovo pred sudom, hoće li biti i krivičnih dela?

Prekršaji u javnim nabavkama – kako ne treba sprovoditi antikorupcijske reforme

Promene nosilaca vlasti iz 2012. bile su praćene snažnom antikorupcijskom retorikom, a glavna tema su bile javne nabavke. Otuda ne treba da čudi što je krajem te godine donet novi Zakon o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015), koji sadrži i brojne, ne uvek razrađene, odredbe usmerene na to da se suze mogućnosti za korupciju. Svi zakoni o javnim nabavkama od 2002. su predviđali prekršajne kazne za one koji se ogluše o pravila. Za prekršaj je dovoljno da postoji „objektivna odgovornost“, da odgovorna osoba nije poštovala svoje obaveze, bez obzira na razlog. Ukoliko je kršenje normi bilo praćeno umišljajem da se ostvari korist za sebe ili drugoga, postojala je sve vreme i mogućnost krivičnog gonjenja.

Međutim, odgovornost za prekršaje nije funkcionisala u praksi. Oni koji su bili ovlašćeni da pokreću prekršajene postupke (pre svega budžetska inspekcija Ministarstva finansija) to su činili izuzetno retko, a organ koji je bio na izvoru saznanja o mnogim prekršajima (Uprava za javne nabavke) nije imao i ovlašćenje da pokrene prekršajni postupak. Drugi problem je bio suđenje u ovim predmetima, jer je za procenu da li je prekršaj načinjen ili ne u nekim slučajevima bilo potrebno i poznavanje procesa javnih nabavki. Takvu upućenost nije logično očekivati od sudija za prekršaje koji postupaju u predmetima koji se odnose na veliki broj zakona.

Zbog toga se na prvi pogled činilo veoma privlačnim rešenje prema kojem je vođenje prekršajnih postupaka izuzeto iz sudske nadležnosti i povereno nezavisnom organu koji je specijalizovan za javne nabavke – Republičkoj komisiji za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. Tako je, u članu 165. Zakona o javnim nabavkama, koji će se primenjivati do 30. juna 2020, propisano da Republička komisija vodi prekršajni postupak u prvom stepenu, da u tom postupku sudi veće, te da se prekršajni postupak pokreće na zahtev Uprave za javne nabavke, Državne revizorske institucije, drugog ovlašćenog organa ili po službenoj dužnosti, odmah po saznanju za prekršaj. Protiv prvostepenog rešenja o prekršaju može se izjaviti žalba Višem prekršajnom sudu.

Zakonodavac, kako se može videti, nije bio dosledan, jer je predvideo da u drugom stepenu odluku o prekršaju u javnim nabavkama donosi ponovo sud, koji nije specijalizovan za oblast javnih nabavki, čime je problem koji je hteo da reši samo pomeren jedan stepenik više. Međutim, dogodio se još jedan, po posledicama, znatno veći problem. Oko godinu dana posle Zakona o javnim nabavkama, počeo je da se primenjuje novi, dugo pripremani, izmenjeni Zakon o prekršajima ("Sl. glasnik RS", br. 65/2013, 13/2016, 98/2016 - odluka US, 91/2019 i 91/2019 - dr. zakon), koji uopšte nije predvideo mogućnost da bilo koji organ osim suda postupa u ovim predmetima! Decenijama pre toga, prekršajni postupak su mogli u prvom stepenu da vode i organi uprave (npr. Carina), pa su u Zakonu bila propisana pravila procedure za takve slučajeve. Kada su ta pravila brisana, počela je da zjapi jedna ogromna pravna praznina – Republička komisija je bila ovlašćena da sudi za prekršaje, ali više nije imala pravila po kojima bi mogla da postupa; sudovi su imali pravila za postupanje, ali više nisu bili ovlašćeni.

Ovu prazninu su lako mogli da zatvore narodni poslanici, predlogom za dopunu jednog ili drugog zakona. O tome su mogli da se dogovore na bilo kojoj sednici Vlade ministri finansija i pravde. Međutim, ništa se od toga nije dogodilo dugih pet godina tokom kojih je na hiljade prekršaja u javnim nabavkama zastarelo. Svoj deo odgovornosti verovatno nosi i Republička komisija, kojoj nije bilo do bavljenja prekršajima pored složenih poslova kojima se bavi od osnivanja, a sigurno ni zatrpani sudovi nisu izgarali od želje da povećaju obim rada.

Promene je doneo novi Zakon o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 91/2019), koji, počev od 1. jula 2020, vraća sudovima nadležnost za prekršaje.

A šta je sa krivičnim delom?

Za gonjenje krivičnog dela zloupotreba u javnim nabavkama nije bilo prepreka u vidu pravnih praznina, ali to nije bilo dovoljno da pretnja kažnjavanjem bude zaista verodostojna. Tako, ako je suditi po zvaničnim sudskim statistikama, u 2018. godini je ovo krivično delo bilo prijavljeno 28 puta, ali je prijava odbačena u 23 slučaja, od čega dvaput na osnovu „tužilačkog oportuniteta“ (obavezivanje krivca da nešto plati ili učini, kako ne bi bio gonjen). Optužnice su podignute u tri slučaja, protiv petnaestoro ljudi (zanimljivo, među njima nema žena), a desetoro je i osuđeno. Međutim, i pored toga što je za ovo krivično delo zaprećena kazna od šest meseci do pet godina zatvora (ili više, u slučaju nabavki veće vrednosti), samo je jedan od krivaca zaista završio u zatvoru (između godinu i dve dana). Sedmoro je dobilo uslovnu zatvorsku kaznu, a dvoje „nanogicu“.^[1] Ako je za utehu, rezultati su za nijansu bolji od 2017. godine, kada je ovo krivično delo bilo prijavljeno 38 puta, a kažnjeno i to uslovno, u svega četiri slučaja.^[2]

U vezi sa ovde iznetim ocenama o očigledno malom broju kažnjenih slučajeva i kaznama koje su blaže od onog što bi očekivao čitalac Krivičnog zakonika, treba istaći da to ne znači da je konkretne krivce nužno trebalo osuditi strožim kaznama. Osnovni problem kod gonjenja ovog, kao i većine drugih krivičnih dela korupcije, jeste to što ona uglavnom nisu prijavljena ili istražena, pogotovo kada je reč o nabavkama veće vrednosti. Zbog toga, učinak sudova nužno zavisi od onoga što pre njih urade javni tužioci, a učinak tužilaca od drugih organa koji su pre njih u prilici da opaze takve zloupotrebe.