Značaj izmena Ustava za borbu protiv korupcije

Opšte ocene

 

Ustavna reforma u oblasti pravosuđa ima uglavnom posredan uticaj na borbu protiv korupcije, usled činjenice da se najvećim delom ustavne norme ne primenjuju direktno, već da krajnji efekti zavise od zakonskih rešenja koja tek treba da se napišu.

 

Među ustavnim amandmanima ima onih koji povećavaju šanse da pravosuđe doprinese borbi protiv korupcije, ali i rešenja koja donose nove rizike za korupciju. Smanjuju se mogućnosti za vršenje direktnog političkog uticaja na sudije i tužioce, kroz postupak njihovog izbora (uz bojazan da će taj uticaj biti vršen posredno). Još veću potencijalnu korist donosi stvaranje ustavnih osnova za jačanje samostalnosti dosadašnjih zamenika javnih tužilaca. S druge strane, smanjene su mogućnosti za utvrđivanje odgovornosti članova pravosudnih saveta, kako za loš rad, tako i za eventualna krivična dela, jer su preširoka zakonska pravila o njihovom imunitetu kod odlučivanja sada postala ustavna norma.

 

 

Nadležnosti Narodne skupštine bitno smanjene

 

Izmene Ustava koje ukidaju nadležnosti Narodne skupštine kod „prvog izbora“ sudija i tužilaca i kod izbora predsednika sudova i „šefova“ javnih tužilaštava ukidaju mogućnost da na pravosudne funkcije ne bude izabran neko od inače dobrih kandidata zato što ne uživa podršku skupštinske većine. Rizik od korupcije u dosadašnjim ustavnim rešenjima ogledao se u tome što je preko partijsko-političkog „filtera“ bilo moguće ukloniti „nepodobnog“ kandidata bez ikakvog obrazloženja.

 

S druge strane, ukidanjem ovog vida kontrole, povećavaju se rizici od korupcije do kojih bi moglo da dođe prilikom odlučivanja u okviru samih pravosudnih saveta. Stoga krajnji efekti ove mere zavise od toga koliko će odlučivanje u pravosudnim savetima biti zasnovano na jasnim i unapred predviđenim kriterijumima i koliko će postupak izbora biti javan.

 

 

Odlučivanje kvalifikovanom većinom – dobre namere i novi rizici

 

Propisivanje kvalifikovane većine za izbor pojedinih javnih funkcionera je novina u Ustavu Srbije. Ona bi trebalo da obezbedi veću političku podršku, odnosno poželjnu saglasnost najšireg kruga političkih aktera koji su zastupljeni u parlamentu pri izboru „istaknutih pravnika“ u VSS i VST i Vrhovnog javnog tužioca.

 

Rezultat primene ovog mehanizma u idealnom scenariju može biti izbor kandidata koji su nesporni za sve političke grupacije, a ne (samo) onih koje podržavaju stranke na vlasti. Jednako je, međutim, moguće da mehanizam dovede do političke trgovine u kojoj bi svaka od tih grupacija dala „svoje“ kandidate za određene pozicije.

 

 

Koji su uticaji na sudije primereni?

 

Prema odredbama Ustava iz 2006. je zabranjen „svaki uticaj na sudiju“, a prema ustavnom amandmanu „svaki neprimereni uticaj“. I ovde čekamo zakon da vidimo koji će se uticaji smatrati „primerenima“. Promena je očigledno u vezi sa mišljenjem Venecijanske komisije  u kojem je istaknuto da bi se zabrana „svakog uticaja“ mogla „pogrešno tumačiti kao da se, na primer, odnosi i na medijsko izveštavanje tokom suđenja“. S jedne strane, tretiranje argumentovanih kritika rada sudija kao „primeren“ uticaj, smanjuje rizik od korupcije u pravosuđu. S druge strane, videli smo da ni dosadašnja apsolutna ustavna zaštita sudija od uticaja nije bila dovoljna da se nosioci zakonodavne i izvršne vlasti uzdrže od agresivnih komentara na račun sudija.

 

 

Imunitet sudija i tužilaca i nejasno „političko delovanje“

 

Odredbe o imunitetu sudija su slične kao i do sada, dok je kod tužilaca proširen i na „odluke donete u vezi sa vršenjem funkcije“. U oba slučaja imunitet ne važi kada je počinjeno krivično delo kršenja zakona od strane sudije/javnog tužioca.

 

Do sada u Ustavu nije postojala norma prema kojoj je funkcija javnog tužioca stalna, a razlozi za nevoljno razrešenje su bili propisani samo u zakonu. U ustavnom amandmanu se kao razlog razrešenja ne pominje osuda za „drugo kažnjivo delo“ koje razrešenog čini nedostojnim vršenja javnotužilačke funkcije (iako nije izrečena kazna zatvora od najmanje šest meseci). Kada je reč o „teškim disciplinskim prekršajima“ u aktuelnom zakonu je to apsolutan razlog za razrešenje, a u ustavnim amandmanima samo u slučaju da prema oceni VST „ozbiljno šteti ugledu javnog tužilaštva ili poverenju javnosti u javno tužilaštvo“. Takođe nije jasno zašto se za Vrhovnog i za glavne javne tužioce pominju i drugi razlozi za razrešenje koji bi mogli biti utvrđeni zakonom, a kod „običnih“ javnih tužilaca ne.

 

U Ustavu je ostalo nedovoljno precizno navođenje zabrane „političkog delovanja“ sudija, dok je kod javnih tužioca ta zabrana iz nejasnih razloga ukinuta.

 

 

Sastav Visokog saveta sudstva  i Visokog saveta tužilaštva  – u čemu će pravnici biti istaknuti

 

Rizike od političke korupcije nesumnjivo smanjuje brisanje mogućnosti da Narodna skupština ne potvrdi izbor sudija i javnih tužilaca koje su izabrale njihove kolege. Smanjenju rizika od političke korupcije svakako doprinosi i to što ministar pravde i predsednik skupštinskog Odbora za pravosuđe više neće biti članovi VSS i VST. Umesto njih će to biti „istaknuti pravnici“ koje bira Narodna skupština, i koji makar formalno, neće smeti da budu članovi političkih stranaka. S druge strane, negativni efekti (povećanje političkog uticaja) mogu se očekivati kada je reč o načinu izbora preostala dva člana. Do sada su dva člana pravosudnih saveta, pre nego što ih Skupština izabere morali da prođu kroz „filter“ predlagača, koji imaju određenu nezavisnost u odnosu na vlast – advokatska komora i pravni fakulteti. Sada to više nije slučaj, već se kao „istaknuti pravnici“ biraju oni koji su po volji (kvalifikovane) skupštinske većine. Izbor advokata u VSS je i dalje moguć, a Ustav ne sadrži pravila koja bi uredila mogućnost nastanka sukoba interesa koji su specifični za njihov rad.

 

Iako je za izbor „istaknutih pravnika“ predviđen javni konkurs, Ustav ne sadrži garancije da će proces odabira kandidata (koji vrši skupštinski Odbor) biti zasnovan na unapred propisanim kriterijumima, tako da se može očekivati da će odluka zavisiti pre svega od političke podrške kandidatima. Bojazni da će ovako izabrani istaknuti pravnici biti poluga za očuvanje uticaja dominantnih partija na pravosuđe nisu samo hipotetičke već imaju i potvrdu kroz izjave zakonodavaca.

 

Kod odlučivanja pojedinih članova petočlane komisije koja je ovlašćena da deblokira proces izbora kada nema tražene skupštinske većine, moguć je nastanak sukoba interesa, za koji Ustav ne nudi rešenje.

 

Prednosti novih ustavnih rešenja su manji, a problemi su veći, kada je reč o sastavu Visokog saveta tužilaštva. Tu se predviđa smanjenje broja članova koje među sobom biraju javni tužioci (sa šest na pet), što je direktno suprotno ciljevima ustavne reforme. Iako mesto u VST zadržava ministar pravde, on će imati nešto manja ovlašćenja - ne učestvuje u odlučivanju po disciplinskim postupcima.

 

Uz sve ovo treba podsetiti da se dve preporuke GRECO, koje je Srbija dobila još 2015, a koje će očigledno ostati neispunjene, odnose na to da se „isključi odlučivanje Narodne skupštine“ iz postupka izbora članova pravosudnih saveta.

 

 

Manje razloga za razrešenje i neodgovornost članova Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaštva  za odluke koje donose

 

Za nevoljni prestanak mandata članova VSS i VST kao isključivi razlog se predviđa osuda na zatvorsku kaznu od najmanje šest meseci. Nakon izmene Ustava, ni jedan drugi razlog se ne može ni propisati zakonom. Prema aktuelnom zakonskom rešenju postoje i drugi razlozi za razrešenje (osude za druga krivična dela, situacija kada član ne vrši svoju funkciju u skladu sa Ustavom i zakonom). Na ovaj način se jača nezavisnost članova VSS i VST, ali na način koji bitno umanjuje njihovu odgovornost za loš rad.

 

Članovi VSS i VST uživaju apsolutan imunitet za bilo koju odluku koju donesu vršeći svoju funkciju! Do sada je njihova potpuna neodgovornost za odlučivanje bila garantovana zakonom, a sada je podignuta na nivo ustavne kategorije. Za razliku od sudija i javnih tužilaca koji mogu da krivično odgovaraju ako su doneli odluku koja je plod koruptivnih uticaja, to će biti nemoguće kada je reč o članovima pravosudnih saveta. Koliko je to loše najbolje se može sagledati na iskustvima tzv. „prvog izbora sudija i tužilaca“ iz prethodne pravosudne reforme, za koju niko od članova prvog saziva VSS i DVT nije mogao da odgovara i pored brojnih sumnji u pravilnost načina odlučivanja.

 

 

Jačanje samostalnosti (zamenika) javnih tužilaca

 

Pored niza drugih pozitivnih promena koje se odnose na javno tužilaštvo, najbitnija novina je da funkciju javnog tužioca vrše i dosadašnji zamenici javnih tužilaca (a ne samo Vrhovni i glavni). Povećanje njihove samostalnosti nesumnjivo predstavlja unapređenje, čije je domete u ovom momentu teško oceniti, jer će zavisiti od budućih zakonskih odredbi. Na osnovu ove ustavne norme bi se mogao razviti sistem u kojem bi postojala veća odgovornost svakog javnog tužioca za svoje (ne)postupanje. Dakle, ova promena bi mogla da pruži više prilika javnim tužiocima da u praksi demonstriraju svoju samostalnost i proaktivnost u ispitivanju slučajeva korupcije, a u svakom slučaju, ona značajno smanjuje mogućnost izgovora tužiocima koji nisu spremni da savesno rade svoj posao.

 

 

Odgovornost javnih tužilaca

 

Prema novim ustavnim rešenjima, samo Vrhovni javni tužilac za svoj rad i za rad javnog tužilaštva u celini odgovara Narodnoj skupštini. S druge strane, svi drugi (glavni) tužioci od sada će odgovarati za svoj rad isključivo u okviru tužilačke hijerarhije, i to „u skladu sa zakonom“. Bitna novina je i to da je samim Ustavom propisano da ni Vrhovni javni tužilac nije odgovoran Narodnoj skupštini za postupanje u pojedinom predmetu.

 

Ove promene bitno umanjuju mogućnost političkog uticaja na rad javnih tužilaca, i otklanjaju neke od mogućih kanala korupcije. S druge strane, ova promena, ukoliko ne bude praćena zakonskim rešenjima koja bi povećala javnost informacija o radu javnih tužilaštava, mogla bi da ima za posledicu smanjenje njihove odgovornosti.

 

 

Izbor Vrhovnog javnog tužioca – konkurs sa ograničenim efektima

 

Stepen samostalnosti Vrhovnog javnog tužioca u odnosu na političke aktere se povećava, jer ga više ne predlaže Vlada, već VST. Pre predlaganja raspisuje se javni konkurs, a izbor u Skupštini se vrši sa tri petine, umesto jedne polovine glasova narodnih poslanika. Međutim, u slučaju da Skupština na ovaj način ne izabere Vrhovnog javnog tužioca, izbor vrši posebna komisija, između svih kandidata koji ispunjavaju uslove. Bilo bi daleko logičnije da se izbor ponavlja tako što bi Skupština glasala o sledećem kandidatu sa rang-liste, sve dok neki od njih ne bude izabran. Ukoliko se može izabrati bilo koji od kandidata, onda se njihovo prethodno rangiranje obesmišljava.

 

 

Druge promene

 

Ustavni amandmani donose brojne druge korisne promene koje su od manjeg značaja za osnovnu temu ovog teksta, npr. bolje definisanje podele vlasti, podizanje na ustavni nivo pravila o stalnosti sudijske funkcije, preciziranja kod nepremestivosti sudija, preciziranja kod izbora predsednika sudova, preciziranje pravnog statusa VSS i VST kao državnih organa, ustavno preciziranje prava na prigovor protiv obaveznog uputstva javnog tužioca, pravilo prema kojem čelnici Vrhovnog suda i Republički tužilac više ne predsedavaju pravosudnim savetima  i drugo.

 

 

Završne napomene

 

Podsećamo da je Transparentnost Srbija mnogo puta do sada davala predloge u vezi sa reformom pravosuđa i obezbeđivanjem uloge pravosudnih organa u borbi protiv korupcije. Takođe, Transparentnost Srbija je 2016. objavila poseban dokument u kojem su izloženi problemi za efikasniju borbu protiv korupcije koje bi trebalo rešiti prilikom (celovitih) izmena Ustava Republike Srbije.