Slučaj neustavnosti odredbe Zakona o opštem upravnom postupku - objektivni rokovi kao prepreka vanrednim pravnim lekovima

Tekst koji sledi može se smatrati svojevrsnim nastavkom prethodnog. U novembru smo pisali o odluci Ustavnog suda, značajnu za ostvarenje ljudskih prava, u kojoj je utvrđena neustavnost i suprotnost Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima odredbe Zakona o prekršajima, kojom je bio predviđen rok od pet godina da se iskoristi presuda Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava i ponovi postupak.[1] U januaru 2023, Ustavni sud je doneo još jednu odluku, povodom suštinski iste stvari, pronašavši neustavnost i suprotnost Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima odredbe u Zakonu o opštem upravnom postupku (ZUP), koja na isti način ugrožava ljudska prava i slobode.[2]

Osporena odredba, slična onoj iz Zakona o prekršajima (skraćeno: ZOP), ali ne potpuno identična, nalazi se u članu 178. stavu 3 ZUP-a, u vezi sa uslovima za ponavljanje postupka iz člana 176. ZUP-a. Opšti okvir je identičan. Upravni postupak, kao i ostale vrste procesnog prava Srbije, poznaje vanredne pravne lekove, pravne mehanizme da se napadnu konačni (upravni) akti, akti koji su prošli žalbeni postupak. Jedan od njih je i ponavljanje postupka.

Ponavljanje postupka koristi se u različitim situacijama, a ovde su bitne, tačke 11. i 12, stava 1. člana 176. ZUP-a. „(1) Postupak koji je okončan rešenjem protiv kojeg ne može da se izjavi žalba (konačno rešenje) ponavlja se: 11) ako je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje; 12) ako je Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvrdio da su prava ili slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena.“ Ako oštećeni stekne mogućnost, da upotrebi bilo odluku Ustavnog bilo Evropskog suda za ljudska prava, kojom je utvrđena povreda ustavnih/konvencijskih prava u prethodno vođenom upravnom postupku, doći će do ponovnog vođenja upravnog postupka povodom iste stvari uz poštovanje ljudskih prava učesnika u postupku.

Pozivanje na odluke Ustavnog / Evropskog suda za ljudska prava je vremenski ograničeno. U konkretnom slučaju, ZUP predviđa nekoliko rokova, subjektivnih i objektivnih u članu 178.  Prva od razlika je vrsta osporenog akta, ona proizilazi iz različite strukture i logike procesnog prava. U prekršajnom postupku, akt koji se osporava je pravosnažna presuda, dok je u upravnom postupku to konačno rešenje (jer upravni akti nemaju svojstvo pravnosnažnosti). Druga razlika tiče se rokova, kada stranka može iskoristiti ponavljanje postupka. I jedan i drugi zakon predviđaju složene rokove, subjektivne i objektivne, i u oba slučaja objektivni rokovi su problematični jer su proglašeni neustavnim, s tim da je situacija nešto malo složenija kod ZUP-a. Subjektivni rok je 60 dana kod Zakona o prekršajima (ZOP), čl. 281, st.2, a 90 dana kod ZUP-a čl. 178, st. 1. To znači da stranka može upotrebiti odluke, u roku 60/90 dana od kada sazna za konačno rešenje / pravosnažnu presudu. Objektivni rokovi su 2 godine u ZUP-u i 5 godina u ZOP od momenta donošenja odluke.[3] Dok ZOP jasno normira da rok od 2 godine teče od pravosnažnosti presude, ZUP predviđa rok od pet godina, formulišući ga tako da neko na prvi pogled, može da pomisli da se radi o još jednom subjektivnom roku jer „kada istekne pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju (istakao autor teksta, prim. prev.), više ne može da se zahteva ponavljanje postupka, niti organ može da ponovi postupak po službenoj dužnosti“. Rok izgleda kao subjektivni jer je kriterijum obaveštavanje stranke o postojanju odluke, dakle njeno saznanje za tu činjenicu, što je definicija subjektivnog roka. Razlog zašto je rok objektivan, pronalazi se u pitanju od kada akt proizvodi pravno dejstvo. To je objektivna činjenica koja ne zavisi od volje adresata norme.

Upravni akt, prema članu 17. ZUP-a, proizvod pravno dejstvo „od kada je stranka o njemu obaveštena, ako njime nije određeno da pravna dejstva počinju kasnije“. Sa druge strane, iako Ustavni sud pronalazi neustavnost oba objektivna roka, ZUP predviđa još jedan rok od 6 meseci od momenta objavljivanja odluke Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava u Službenom glasilu. Ovaj rok je predviđen u stavu 1. člana 178. On je objektivni jer zavisi od činjenice objavljivanja u službenom glasilu, koji uporedo egzistira sa subjektivnim rokom od 90 dana u istoj normi. Služi da obezbedi određeni stepen pravne sigurnosti, što znači da stranka može da upotrebi presudu Suda u roku od 6 meseci da ispravi greške novim postupkom. Možda treba razmisliti o produženju navedenog roka sa 6 meseci na godinu dana, da bi stranka imala dovoljno vremena da upotrebi sudsku odluku i zaštiti svoje prava. Takvo rešenje ne postoji u ZOP što znači da se u prekršajnom postupku, presuda može upotrebiti u roku od 60 dana od kada je stranka saznala za činjenice, ne postoji neki dodatni objektivni rok, iako je u pitanju isti vanredni pravni lek. Opšti pravni princip da se u sličnim slučajevima primenjuju slična pravila, nalagala bi da se ovi slučajevi regulišu na jedinstven način, jer pored nekih razlika, ista vrsta pravnog leka i isti razlozi za njihovu primenu su dovoljni za regulisanje na jedinstven način, a kada se se stavi u fokus potreba i zahtev za harmonizacijom i logičkom neprotivrečnošću pravnog sistema, takvo jedno rešenje se čini još poželjnijim.

Argumenti koje je Ustavni sud koristio prilikom ocene (ne)ustavnosti odredbe Iz ZUP-a, suštinski su isti kao iz slučaja ZOP-a, s tim da je u slučaju Zakona o opštem upravnom postupku Ustavni sud odgovorio na najvažnije prigovore donosilaca akta – zakonodavca. Ustavni sud ističe da se postojanjem objektivnog roka krši član 32. i 36. Ustava koji predviđaju pravo na pravično suđenje i pravo na upotrebu pravnog sredstva. Ove povrede postoje, analogijski posmatrano i na nivou Evropske konvencije o ljudskim pravima i to njenog člana 6. koji predviđa pravo na pravično suđenje, i člana 13. o pravu na pravno sredstvo. Postojanje osporenog roka, krši i član 22, st. 1. Ustava. „Ustavni sud nalazi da navedeno zakonsko rešenje nije saglasno sa Ustavom utvrđenim načelom da svako ima pravo na sudsku zaštitu, ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su tom povredom nastale (član 22. stav 1. Ustava).“ 

Zakonodavac je u svom odgovoru Ustavnom sudu istakao da stranka može upotrebiti neko drugo pravno sredstvo da ospori odluku upravnog suda čak iako ostane petogodišnji rok u zakonu, time pokušavajući da pokaže da prava stranke nisu ugrožena. Tako zakonodavac navodi: „Osim toga, posebno se ističe da do promene u uspostavljenom konačnom pravnom stanju nakon donošenja konačnog upravnog rešenja (kada je uspostavljeno jedno izvesno pravno stanje iz kojeg su za stranku proizašla određena prava, obaveze i odgovornosti i nastali određeni pravni odnosi), pod uslovom da postoje osnovi i razlozi za ovu promenu, može doći u upravnosudskom postupku pred Upravnim sudom u postupku po tužbi protiv konačnog rešenja ili po pravnim sredstvima propisanim Zakonom o upravnim sporovima, a u slučaju da je u upravnim i/ili sudskim odlukama došlo do povrede Ustavom zagarantovanih prava i sloboda – do promene može doći i u postupku po ustavnoj žalbi pred Ustavnim sudom, (...) Stoga donosilac Zakona smatra da je propisani objektivan rok za ponavljanje postupka i u situacijama iz člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku, primeren i adekvatan i da obezbeđuje delotvornost ovog pravnog sredstva, a da bi prihvatanje pravne mogućnosti ponavljanja postupka čak i nakon više od deset godina, dovelo u pitanju ostvarenje načela pravne sigurnosti.“ Ustavni sud ispravno zaključuje da mogućnost upotrebe odluka Ustavnog suda/ ESLjP nije upravnoprocesno, već materijalnopravno pitanje povrede ljudskih prava, i da je zato opravdano postojanje posebnog mehanizma koji bi ostao nedelotvoran ukoliko bi osporena odredba ostala. Kao dodatni argument zakonodavac ističe da takvo rešenje postoji i u Zakonu o upravnim sporovima, čl. 57. st 2. Samo postojanje jedne odredbe u više različitih zakona nije dovoljno da se uzme kao argument njihove pravne validnosti. Pre bi se putem analogije moglo zaključiti da je to samo još jedno do sada neprepoznato protivustavno rešenje, koje zahteva pažnju Ustavnog suda. Dodatni argument koji osnažuje tu tvrdnju je istorija postupanja Ustavnog suda. Pored već pomenutog Zakona o prekršajima, Ustavni sud je već zauzimao slične pozicije, kako i sam navodi u najnovijoj odluci. Npr, u odluci iz 2013. Ustavni sud je utvdio neustavnost slične odredbe koja je predviđala objektivni rok za ponavljanje parničnog postupka u Zakonu o parničnom postupku[4], ili neustavnost odredbe Zakona o krivičnom postupku koja predviđa objektivni rok od godinu dana za podnošenje zahteva za naknadu troškova u krivičnom postupku iz 2021. godine.[5] Kako se vidi, već uspostavljena ustavnosudska praksa daje odgovore na postavljena pitanja neustavnosti, i za sada ne postoji dovoljno jaki argumenti da se ona promeni.

Pokušavajući da ospori činjenicu da postojanje objektivnog roka krši Ustav i Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, zakonodavac poseže za interpretacijama ustavnih prava. Interpretira normu iz čl. 36. st. 1 – Pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo[6], na restriktivan način tako što pravo na pravno sredstvo vezuje za dvostepenost sudskog odlučivanja, tvrdeći da vanredni pravni lekovi nisu deo minimalnog sadržaja ustavne norme iz čl. 36. st. 1. U takvoj perspektivi, potencijalna blokada upotrebe vanredenog pravnog leka ponavljanja postupka, ne krši Ustav, ni Evropsku konvenciju o ljudskim pravima. Dekonstrukciju ovog argumenta, Ustavni sud započinje navodeći ustavnu normu koja definiše obavezu države da obezbedi postojanje pravnog sredstva za zaštitu ljudskih prava. Član 97. st. 2 Ustava govori o tome: „Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana i postupak pred sudovima i drugim državnim organima”. Republika je to i uradila, predvidevši i vanredne pravne lekove, između ostalog. To je u skladu i sa početnom odredbom ove analize, jer čl. 36. stav 2  predviđa da „svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu“. Drugo pravno sredstvo daje osnov da se pod njega podvedu i vanredni pravni lekovi. Što bi nomotehnički značilo simetriju, jer norma predviđa žalbu kao izraz dvostepenosti odlučivanja i druga pravna sredstva kao prevazilaženje dvostepenosti u posebnim situacijama.

Da bi pravno sredstvo zaista ostvarivalo svoju funkciju, ono mora da bude stvarno dostupno građanima u teoriji i u praksi. Ustavni sud navodi stav koji se može naći u praksi Evropskog suda za ljudska prava, povodom standarda iz čl. 13. Evropske konvencije o ljudskim pravima.[7] „Ustavni sud posebno ukazuje da svrha prava na pravno sredstvo nije u formalnom postojanju pravne proklamacije kojom je ono dozvoljeno, već je cilj da na praktičnom planu pravno sredstvo pruži efikasnu pravnu zaštitu i opravda svoje postojanje radi čega je i uneto u sistem pravnih sredstava (...)“ Ukoliko pravno sredstvo, ne može da se koristi efektivno u praksi ili je ta upotreba ograničena, a što bi se desilo u slučaju ostanka osporene odredbe u pravnom sistemu Srbije, došlo bi do povrede člana 13. Evropske konvencije o ljudskim pravima.

Praksa Ustavnog suda stoji jasno na poziciji neustavnosti objektivnih rokova u slučaju kada je moguće upotrebiti odluku Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava u kontekstu ponavljanja postupka. Treba zadržati takav stav, kako bi se zaštitila ljudska prava i slobode građana i građanki.