Poučnost izdvojenih mišljenja u praksi ustavnog suda

Pravo na izdvojeno mišljenje regulisano je Poslovnikom o radu Ustavnog suda (US). Imajući na umu činjenice da se konstituiše jedno važno pravo, da od dostavljanja pismenog obrazloženja sudije koji to pravo koristi zavisi otpremanje odluke na objavljivanje, da se mišljenje objavljuje uz odluku u Službenom glasniku RS i Biltenu odluka US i da je ono, čak i kad je naknadno dostavljeno, sastavni deo ustavnosudskog predmeta, teško je izbeći zaključak da se radi o dêlu postupka pred US i o materiji koja je, u skladu sa čl. 175. st. 3. Ustava, trebalo da bude regulisana Zakonom o Ustavnom sudu. Poslovnik se donosi većinom glasova svih sudija, pa sadašnje rešenje omogućuje svakom sazivu Suda da pravo na izdvojeno mišljenje sâm modifikuje ili jednostavno ukine.

Gotovo je nepodeljeno shvatanje da se institutom izdvojenog mišljenja afirmiše samostalnost i nezavisnost suda i sudija, ali relativizuje ispravnost donete odluke. Te dve ocene, međutim, ne uklapaju se u istu pojavu: da nezavisnost ide nauštrb ispravnosti, tada bi u virtuelnoj progresiji apsolutna nezavisnost dovela do apsolutne neispravnosti. Pred nama su opoziti, svaki sa određenim slabostima, a ocena o relativizovanju ispravnosti jednostavno je pogrešna. Naprotiv, prema klasifikaciji koja se smatra najpotpunijom (J. Alder), izdvojena mišljenja, pored ostalog, doprinose pouzdanju u nezavisno, odgovorno, promišljeno i svestrano razmatranje problema, spajanju slobode izražavanja sa ličnom savešću sudije, boljem razumevanju složenih pravnih pitanja i otkrivanju nedostataka pravne regulative sa perspektivom njihovog otklanjanja. 

Primedba u kojoj se korišćenje tog instituta pripisuje nastojanju sudije da se istakne u vezi je sa pitanjem da li izdvajanje mišljenja uvek odražava stvarno uverenje sudije. Malo je verovatno da bi sudija, radi ličnog prestiža, pristao da kompromituje svoju stručnost i zalaže se za stanoviše čije je neosnovanosti ili nepouzdane osnovanosti svestan. Uostalom, kakvom bi prestižu vodio stav koji je u kolegijumu nadglasan? I kakva bi potreba za ličnom afirmacijom mogla opterećivati nekoga ko je dostigao sam vrh u hijerarhiji pravničkih zvanja?

Ipak, ne može se isključiti mogućnost da je podsticaj za izdvajanje mišljenja, iako nema takmičarske motive, potekao iz pobuda vanpravne prirode. U najgorem slučaju, bio bi to politički oportunizam koji navodi sudiju da, zbog saopštenih ili pretpostavljenih očekivanja onih kojima duguje lojalnost, izađe iz anonimnosti i od odluke se distancira. Takvo opredeljenje ne bi bilo dokaz nezavisnosti već, naprotiv, imanentne podložnosti pritiscima. Kalkulisanje, kao posledica žive unutrašnje borbe između sveta prava i mnoštva životnih okolnosti različitog porekla, gotovo je neizbežno. Rezultat te borbe ostaće tajna za javnost, a možda i za samog domaćina poprišta, često nespremnog da pred sopstvenom savešću položi račune.

Primeri iz prakse US idu u prilog zaključku da se mišljenje retko kad izdvaja iz takvih razloga, za razliku od priklanjanja većini, koja se, po inerciji statusnog pragmatizma, drži manje riskantnog puta. Ne smemo zaboraviti da je institut koji razmatramo, načelno, samo jedna od mogućih manifestacija nezavisnosti, a ne i njena potvrda. Od prirode slučaja i sadržaja neslaganja zavisi da li će manifestacija biti ujedno i potvrda. Izvor negativnog uticaja na nezavisnost i dalje se krije u činjenici da dve trećine sastava US predlažu i biraju ili imenuju politički organi, po merilima koja su, u našim prilikama, prevashodno politička.

U periodu od 2009. do 2019. godine US je meritorno rešio 17.686 predmeta u pet oblasti u kojima su mišljenja izdvajana (normativna kontrola, sukob nadležnosti, zabrana određenih asocijacija; žalbe na odluke o prestanku pravosudnih funkcija i ustavne žalbe), a mišljenja su izdvajana u 0,45% predmeta. Kada se ograničimo isključivo na meritorno rešene slučajeve u oblasti normativne kontrole, kakvih je bilo 529, mišljenja su izdvojena u 39 predmeta (7,37%).

Ne iznenađuje podatak da najveći broj izdvojenih mišljenja, i u apsolutnim i relativnim razmerama, potiče iz postupaka normativne kontrole. Reč je o širokom krugu opštih akata čiji referencijalni okvir uključuje niz najsloženijih pravnih pitanja, pa i mogućnosti različitih tumačenja. Pritom, u situaciji kada se postupci u veoma malom broju slučajeva pokreću po službenoj dužnosti ili na predlog ovlašćenog predlagača, teško je podržati zalaganje US da se pravo na podnošenje inicijativa ograniči ili uslovi postojanjem pravnog interesa, uz bitno sužavanje vrste i ranga opštih akata koji se inicijativama osporavaju.

Izdvojena mišljenja su jedan od indikatora, ali ne i dokaz nezavisnosti sudija. Nezavisnost još uvek potiče od ličnih osobina i od načina i kriterijuma izbora ili imenovanja. Ipak, čini se opravdanom pretpostavka da je izdvojeno mišljenje izraz verodostojnog zalaganja za vlastita uverenja. Nažalost, nećemo saznati, osim ako se sam sudija ne poveri, koliko je nesaglasnih shvatanja ostalo prećutano. Isto tako, ostaće nepoznat odnos između ukupnog broja nesaglasnih i izdvojenih mišljenja, kao važan pokazatelj ambivalentnog držanja sudija koje nisu dale glas donetoj odluci, ali ni svoje mišljenje nisu izdvajale.

Kvalitet izdvojenih mišljenja nije ujednačen. Nemali broj, međutim, pravno je uverljviji od donetih odluka. Često je, zahvaljujući dobro obrazloženim neslaganjima, otkrivan problem koji se iz donete odluke nije mogao svestrano sagledati. Ujedno, neslaganja su, po pravilu, predstavljala putokaz za buduće korekcije opštih i pojedinačnih akata, ali i nekih šablonizovanih stanovišta US. Zbog toga je šteta što ih nije bilo više, bez obzira na to što prospektivno, ni u normativnom ni u interpretativnom domenu, uglavnom nisu dovela do rezultata za koje su se njihovi akteri zalagali.

Pravna snaga odluka US ne čini zanemarivim eventualne teškoće u procesu njihovog donošenja, niti dovodi u pitanje mogućnost njenog diskurzivnog ili teorijskog osporavanja. Štaviše, konačnost takvih odluka ipso iure, posebno uređen sistem konfrontacije sudija u fazi odlučivanja i česta naknadna stručna polemika, čine takav institut još značajnijim. Budući da unutar sadašnje zakonodavne i izvršne vlasti nesaglasnih stavova ili nema ili se, ako iskrsnu ili upute spolja, odmah smatraju neprijateljskim, primeri sa izdvojenim mišljenjima u praksi US, koji nas posredno i na širem planu uče pravnoj kulturi, demokratiji i toleranciji, mogu biti poučni.

* * *

(Tekst je izrađen na osnovu studije: Slobodan Beljanski ♦ Marijana Pajvančić, Normativna kontrola ustavnosti kao osnovna(?) nadležnost Ustavnog suda Srbije (2009-2019), koja je ove godine, u saradnji s Fondacijom za otvoreno društvo, objavljena u izdanju  CEPRIS-a, kao rezultat istraživanja na projektu „Ustavni sud i pravosuđe“)