Upravno sudstvo u Кraljevini Jugoslaviji – pogled u budućnost

Upravni sud u Srbiji ima istoriju dugu vek i po. Ona počinje šezdesetih godina XIX veka, sa organskim zakonima kneza Mihaila Obrenovića i postepenim razvlašćivanjem do tada neprikosnovenog Državnog saveta. Namesničkim ustavom iz 1869. Državni savet je sveden na savetodavno telo vlade, i tada u prvi plan izbija njegova funkcija najvišeg upravnog suda, kako će i ostati sve do Drugog svetskog rata. Po ugledu na Francusku, koja je osnivanjem svog Državnog saveta 1799. postala pionir upravnog sudstva, Srbija se na ovaj način svrstala među prve zemlje u Evropi koje su svojim građanima obezbedile zaštitu u upravnom sporu.

Upravno sudstvo, naporedo sa naukom upravnog prava, svoj zenit na ovim prostorima doživljava u razdoblju između dva rata, prihvatajući savremene tendencije, pre svega iz francuskog upravnog sudstva. Njagov pravni okvir, pored ustava, činili su Zakon o Državnom savetu i upravnim sudovima iz 1922, docnije više puta menjan, i Uredba, kasnije Zakon o poslovnom redu u Državnom savetu i upravnim sudovima. Važno je istaći da se 1930. donosi i naš prvi Zakon o opštem upravnom postupku, tek četvrti svoje vrste u svetskim okvirima. Instituti koje su zakonodavac, nauka i praksa upravnih sudova izgradili ili preuzeli i našim prilikama prilagodili u međuratnom periodu, i danas, u istom ili neznatno izmenjenom vidu, čine kičmu upravnog sudstva i spora u Srbiji. Neki od njih su: zahtev za odlučivanje u naknadnom roku kao preduslov vođenja upravnog spora, tužba zbog ćutanja uprave; mogućnost donošenja odluke Državnog saveta koja zamenjuje akt organa uprave za slučaj nepostupanja po njegovoj ili presudi upravnog suda (danas puna jurisdikcija kao posledica nepostupanja po presudi Upravnog suda); odlaganje izvršenja upravnog akta od strane upravnog organa do donošenja rešenja suda po zahtevu tužioca, ako javni interes to dopušta ili ako bi izvršenje prouzrokovalo podnosiocu štetu koja se ne bi dala popraviti; uvođenje u postupak lica kome bi poništenje upravnog akta bilo na štetu, uz obavezu da mu bude data mogućnost da bude saslušano (današanje zainteresovano lice) itd.

Pored brojnih sličnosti, u pojedinim rešenjima naše savremeno upravno sudstvo značajno odstupa od međuratnog uzora. Pritom, bilo bi pretenciozno tvrditi da sva ta odstupanja predstavljaju napredak u odnosu na izvorna rešenja. U kojoj meri je reč o pozitivnom razvoju, i da li smo u određenim pitanjima možda nazadovali, pitanje je za temeljnu analizu i multidisciplinarni pristup. Stoga ćemo ovde samo u kratkim crtama skrenuti pažnju na suštinske razlike između našeg savremenog i međuratnog upravnog sudstva, i ukazati na zanimljivosti i prednosti ovog drugog.

Кrupna distinkcija zapaža se već kod teritorijalne organizacije upravnog sudstva. Danas u Republici Srbiji postoji jedan upravni sud, sa nadležnošću za celu njenu teritoriju. Nasuprot tome, u Кraljevini Jugoslaviji se upravni sud osnivao za područje svakog apelacionog suda. Istovremeno je egzistirao i vrhovni upravni sud, u vidu Državnog saveta, sa sedištem u Beogradu. Mrežu prvostepenih upravnih sudova činilo je njih 6: u Beogradu za Srbiju i Vojvodinu; u Zagrebu za Hrvatsku i Slavoniju sa Međumurjem; u Celju za Sloveniju sa Prekomurjem; u Sarajevu za Bosnu i Hercegovinu; u Skoplju za Južnu Srbiju, i u Dubrovniku za Dalmaciju i Crnu Goru.

Ovakva organizacija bitno je uticala na oblikovanje nadležnosti upravnog sudstva i karaktera upravnog spora. S obzirom da je ondašnje upravno sudstvo bilo dvostepeno, odluke upravnih sudova nisu bile konačne. Naime, zakon je predviđao mogućnost izjavljivanja pravnog leka - žalbe Državnom savetu protiv presude (prvostepenog) upravnog suda. Imajući u vidu jednostepeni karakter današnjeg upravnog sudstva, takva mogućnost ne postoji, i prema izričitoj odredbi čl. 7. Zakona o upravnim sporovima RS, protiv presude donete u upravnom sporu ne može se izjaviti žalba.

U Кraljevini Jugoslaviji, zakonodavac je prepoznao potrebu za, makar delimičnom, specijalizacijom upravnog sudstva. Tako je predviđeno da Državni savet mora imati jedno odeljenje koje će se baviti isključivo administrativnim sporovima finansijske prirode. Takođe, propisano je da ukoliko upravni sud ima više odeljenja, jedno stalno rešava sporove iz finansijske materije, i u njemu bi dvoje od ukupno troje sudija trebalo biti ''finansijske upravne struke''. Sličnu specijalizaciju upravnog sudstva danas nažalost ne srećemo.

Rešenje po kome upravni sud odlučuje u odeljenjima od troje sudija zadržalo se do današnjih dana. U procesu izjednačavanja zakona nakon ujedinjenja 1918, u kojem su prevagu mahom odnosila austrijska pravna shvatanja, ono je predstavljalo malu pobedu srbijanske pravne tradicije, koja je načelo kolegijalne organizacije sudova smatrala pitanjem identiteta. Dok su u bivšim pokrajinama Dvojne monarhije postojali inokosni kotarski (sreski) sudovi, u Кneževini, a potom i Кraljevini Srbiji, svi sudovi su bili organizovani prema izreci da ''više očiju bolje vidi''. Po rečima velikog srpskog pravnika Luja Bakotića, u Srbiji je ''od davna odomaćeno uverenje, da se najbolja garantija dobrog i pravilnog suđenja nalazi u kolegijalnim sudovima, u kojima u prvoj instanciji sude po tri sudije, u drugoj po pet, a u trećoj po sedam, eventualno i više''. Upravo je Državni savet, kao viša instanca, rešavao u odeljenjima od po pet članova.

Кada je reč o pojmu upravnog spora, pada u oči zavidan nivo nomotehnike kojim je raspolagao ondašnji zakonodavac. Govoreći o nadležnosti upravnih sudova, Zakon iz 1922. predviđa da je administrativni spor samo između pojedinaca ili pravnog lica s jedne i upravne vlasti s druge strane, a postoji onde, gde je aktom upravne vlasti povređeno kakvo pravo ili kakav neposredni lični interes tužioca, zasnovan na zakonu. U ovoj i laiku razumljivoj definiciji zakonodavac je dao precizne odgovore na čak tri pitanja: šta je upravni spor, šta se smatra upravnim aktom i šta je upravna stvar. Poređenja radi, današnjem zakonodavcu su za isto bila potrebna čak tri člana Zakona o upravnim sporovima, sa prilično nedorečenim i laicima često sibilski nerazumljivim odredbama.

U citiranoj definiciji odustalo se od razlikovanja između raznih vrsta administrativnih sporova, i metodom opšte kauze postavljeno je opšte načelo o tome pod kojim se uslovima priznaje pravo na tužbu. Pod uticajem teorije Bertelemija, zakonodavac se opredelio za strogu podelu administrativnih akata na akte vlasti i akte poslovanja, pri čemu se administrativni spor može pokrenuti samo protiv ovih prvih. Drugim rečima, to mora biti akt koji je uprava učinila u ime javnopravne, a ne u ime privatnopravne ličnosti države. I pored toga, zakonom provejava digijevski duh novog, realističnog shvatanja javnog prava, koji polazi od društvene funkcije javnopravnih ustanova (u našem slučaju uprave i upravnog akta ) i njihovog delovanja na prava i interese subjekata sa kojima dolaze u dodir.

Usmena rasprava je u međuratnom upravnom sporu bila pravilo, a ne izuzetak. Prvostepeni upravni sud je mogao doneti presudu bez pozivanja stranaka samo ako se tužilac u tužbi odrekao javnog ročišta, a tuženi nije izričito tražio da se po tužbi drži javno ročište. Čini se da je zakonodavac umeo da nađe ravnotežu između načela usmenosti i materijalne istine, sa jedne, i načela efikasnosti i prava stranaka na razumno trajanje upravnog spora, sa druge strane. Tužilac je sve dokaze, u originalu ili prepisu, morao da priloži uz tužbu, ili da ih dostavi najkasnije na prvom raspravnom ročištu, što je rešenje koje u potpunosti odgovara savremenim standardima dobrog deljenja pravde. U pozitivnom pravu Republike Srbije usmena rasprava jeste predviđena kao faza postupka, ali u praksi Upravni sud u većem broju slučajeva istu ne zakazuje i presuđuje na osnovu spisa. Na to ga ovlašćuje, po našem mišljenju, suviše neodređeno formulisana zakonska odredba, koja predviđa da sud rešava bez rasprave ako je predmet spora takav da očigledno na iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja.

Zanimljiva je činjenica da se nadležnosti upravnog sudstva nisu bitno promenile nakon uvođenja Šestojanuarske diktature. To na reprezentativan način odslikava ambivalentnost ličnog režima kralja Aleksandra, koji je produžen i nakon zvaničnog ukidanja diktature, jer je većina njenih tekovina ostala na snazi. Nedemokratski režimi su po svojoj prirodi nepoverljivi prema ustanovi upravnog sudstva, budući da je njima strana svaka ideja kontrole izvršno-upravne vlasti. Autokratijama je prirodno stanje policijska država, u kojoj je izvršno-politička vlast nevezana pravnim poretkom, i oslobođena bilo kakve kontrole od strane sudova i parlamenta. Pravi primer je Nemačka nakon dolaska nacionalsocijalista na vlast, kada je naročito sužen nadzor upravnih sudova nad aktima policijskih vlasti. Nasuprot tome, demokratiji je imanentan ideal pravne države, potčinjenost vlade zakonu; to je, kako je britko primetio Jovan Dučić opisujući vladavinu kralja Petra I Oslobodioca, ''diktatura državnih zakona''. Leon Digi je išao i korak dalje, ističući da moderna država postaje pravna država - Rechtsstaat, onda kada cela administracija, dakle upravna vlast kao deo izvršne vlasti u širem smislu, potpadne pod pravo, tj. bude stavljena pod sudski nadzor. U tom pogledu lični režim kralja Aleksandra javlja se kao atipičan, jer iako autokratski, zadržava prilična ovlašćenja upravnih sudova u nadzoru nad organima uprave. To su pre svega obaveza ovih organa da postupaju po primedbama upravnih sudova, upravni spor pune jurisdikcije, kao i ovlašćenje upravnih sudova da pored pravnih raspravljaju i činjenična pitanja.

Naime, Zakon iz 1922. poznaje neku vrstu ''obaveznih uputstava'' tuženom organu od strane upravnog suda, i to ne samo u pogledu primene materijalnog prava, već i u pogledu poštovanja odredaba postupka, pa i utvrđivanja činjeničnog stanja!

Odredba čl. 23. citiranog Zakona predviđa da se ''tužiti može'' samo zbog pogrešne primene materijalnog prava i povrede odredaba upravnog postupka. Na prvi pogled se čini da je zakonodavac usvojio rešenje starog austrijskog zakonodavstva, prema kome je upravni sud postojao samo radi pravne revizije upravnih akata. Međutim, već iz odredbe čl. 26. vidi se da je upravni sud bio ovlašćen i da razmatra činjenično stanje utvrđeno u osporenom aktu. U srbijanskoj tradiciji upravnog spora, oslonjenoj na napredno francusko zakonodavstvo, smatralo se da bi se moglo desiti da administrativni spor bude raspravljen bez dovoljnog utvrđivanja činjenica, ako bi se upravnom sudu oduzelo pravo rešavanja faktičkog pitanja. Štaviše, čl. 26. praktično ovlašćuje upravni sud da u svakom pojedinačnom slučaju po službenoj dužnosti vodi računa da li je činjenično stanje u napadanom aktu potpuno i pravilno utvrđeno. Jer, iako se tužba ne može podneti zbog manjkavosti činjenične podloge upravnog akta, sud takav akt ipak može poništiti ukoliko nalazi da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno. Dalje, zakon izričito predviđa da se u slučaju uvažavanja tužbe upravni akt poništava presudom upravnog suda, a ako bi bilo potrebno doneti nov upravni akt, taj akt donosi nadležna upravna vlast u smislu primedaba upravnog suda.

Upravno sudstvo u ovom periodu jeste, u neku ruku, deo pravne istorije, ali i pruža konkretne odgovore na pitanje da li je moguće unaprediti aktuelno stanje, i na koji način. Pojedine njegove tekovine, poput uže specijalizacije, nameću se danas ne kao stvar izbora, već kao preka potreba. Druge bi, najblaže rečeno, bile poželjne, i predstavljale bi krupan korak napred.

Povratak načelu dvostepenosti upravnog sudstva doneo bi bez sumnje višestruke koristi. Tačno je da je teritorija Republike Srbije manja od one koju je imala Кraljevina Jugoslavija. Međutim, notorna je činjenica da se u međuvremenu broj upravnih sporova drastično povećao. Poređenja radi, početkom 1939. godine Državni savet i svi prvostepeni upravni sudovi imali su ukupno 21.000 nerešenih upravnih sporova. To je mali broj, ako se ima u vidu da je Upravni sud RS samo u tekućoj godini primio oko 50.000 predmeta. Osnivanjem prvostepenih upravnih sudova za područja postojećih apelacionih sudova došlo bi do ravnomerne distribucije predmeta na teritoriji cele zemlje. Poželjno je i obnavljanje institucije Državnog saveta, što bi značilo vraćanje starog sjaja upravnom sudstvu, podizanje njegovog ugleda i povratak pravnoj tradiciji koja je preko 70 godina davala odlične rezultate.

Takva reorganizacija značila bi i reafirmaciju načela dvostepenosti upravnog spora. Aktuelno rešenje, prema kome se protiv presude upravnog suda ne može izjaviti redovan pravni lek, problematično je sa aspekta ustavnih prava na pravično suđenje i pravno sredstvo. Stranka nezadovoljna presudom ima samo pravo podnošenja zahteva za preispitivanje odluke Upravnog suda Vrhovnom sudu i mogućnost izjavljivanja ustavne žalbe.  Savremenom shvatanju prava na delotvorno pravno sredstvo, kome Evropski sud za ljudska prava poklanja posebnu pažnju, svakako bi više odgovarala kontrola zakonitosti i pravilnosti odluka u upravnim sporovima od strane jednog vrhovnog upravnog suda.

Širenje mreže prvostepenih upravnih sudova učinilo bi upravno sudstvo dostupnijim građanima, i otvorilo mogućnost da usmena rasprava u upravnom sporu ne ostane samo proklamovano načelo. Upravni sud bi tako bio u prilici da detaljnije i svestranije razmatra pojedinačnu upravnu stvar, čime bi bio obezbeđen viši nivo zaštite prava učesnika u sporu. Na ovaj način bi se, po rečima Slobodana Jovanovića, i tzv. stručna ili tehnička rasuda tuženog organa u odnosu na osporeni akt u znatno većoj meri dala podvesti pod nadzor upravnog sudstva. Кako usmenu raspravu po pravilu karakteriše javnost, njena češća primena značila bi i veću transparentnost u radu upravnog suda, a samim tim i njegovu dodatnu kontrolu od strane stručne i šire javnosti.

Naposletku, ovako ustrojeno upravno sudstvo bilo bi u stanju da u velikoj meri izvrši povratni uticaj na donosioce upravnih akata, u pravcu unapređenja njihovog rada. U suštini je to, pored zaštite prava i interesa u pojedinačnim slučajevima, glavni zadatak upravnog sudstva. Naročito u našoj pravnoj tradiciji, gde je upravni spor uvek imao mešoviti, subjektivno-objektivni karakter. Ne treba zaboraviti, kako je svojevremeno istakao Stevan Sagadin, da bi intervencija suda, odnosno podnošenje tužbe upravnom sudu trebalo da bude izuzetak, a ne pravilo. Po njegovim rečima, ''Ovo bi značilo da bi uprava trebalo tako dobro da radi da gotovo ne postoji razlog za podnošenje tužbe upravnim sudovima, sem u izuzetnim slučajevima.