Istaknuti pravnici kao nesudijski članovi pravosudnih saveta - politička heterogenost umesto političke neutralnosti

Od početka procesa izmene Ustava 2017. godine, koje je vodilo Ministarstvo pravde, centralno pitanje je bilo - sastav budućih pravosudnih tela. Već na samom početku od strane Ministarstva pravde je izneta teza da bi postavljanje svih članova iz reda sudija ili iz reda tužilaštva vodilo svojevrsnom elitizmu te da je neophodno da u sastavu pravosudnih tela budu uključeni nesudijski, odnosno netužilački predstavnici. Njihovo određenje, način izbora, status, broj i nadležnosti moraju biti kompatibilni sa ciljem koju je Nacionalna strategija reforme pravosuđa odredila, ali istovremeno i sa minimalnim evropskim standardima.

 

 

Minimalni standardi o nesudijskim članovima na evropskom nivou

 

U zemljama Evropske unije postoje različiti tipovi pravosudnih saveta. Pravosudni saveti su uspostavili formalnu mrežu čiji je naziv Evropska mreža sudskih saveta. Ova mreža trenutno ima 22 punopravna člana i 15 posmatrača, a cilj ove mreže je da promoviše nezavisnost i odgovornost pravosudnih sistema u Evropskoj uniji, ali i šire u Evropi.

 

U okviru ove mreže je identifikovano da postoji potreba za uspostavljanjem minimalnih pravosudnih standarda u vezi sa učešćem nesudijskih članova u pravosudnoj upravi. Uzimajući u obzir veliku raznolikost mogućih učesnika u pravosudnoj upravi i različite sisteme za imenovanje i upravljanje nesudijskim članovima u pravosudnoj upravi širom Evrope, Evropska mreža sudskih saveta je usvojila minimalne standarde o nesudijskim članovima 2016. godine. Prema ovim standardima, termin „nesudijski članovi“ se odnose na pojedince, koji nisu sudije ili tužioci, koji su u sastavu sudskih saveta. „Sudsko upravljanje“ se odnosi na učešće nesudijskih članova u aktivnostima sudskih saveta, uključujući i poslove koji se odnose na imenovanja i unapređenja pravosudnih organa, kao i žalbene i disciplinske postupke.

 

 

Sastav sudskih saveta i drugih relevantnih organa u pogledu nesudijskih članova

 

Sastav sudskih saveta i drugih relevantnih tela treba da sadrži nesudijske članove.

 

Sastav takvih tela treba da odražava raznolikost društva, uključujući i rodnu raznolikost.

 

Tačan broj i proporcije sudijskih i nesudijskih članova zavisi od tipa pravosudnog tela. Naročito u sudskim savetima sudije treba da čine većinu, ali ne više od 2/3 članova. Stoga, nesudijski članovi treba da budu najmanje 1/3 članova.

 

U drugim relevantnim telima nesudijski članovi treba da učestvuju u bilo kom postupku izbora u vezi sa izborom i unapređenjem sudija na svim nivoima.

 

 

Proces izbora i imenovanja nesudijskih članova

 

Proces selekcije, izbora ili imenovanja nesudijskih članova treba da bude zasnovan na zaslugama i transparentan.

 

Civilno društvo treba da bude uključeno u jednu ili više faza (selekcija, izbor ili imenovanje), uključujući i mogućnost predlaganja odgovarajućih kandidata za razmatranje.

 

Tamo gde nesudijske članove imenuju parlamentarna tela, poželjno je da se biraju određenom kvalifikovanom većinom kako bi se izbegao politički uticaj.

 

 

Lični kvaliteti, nadležnosti i politički odnosi nesudijskih članova

 

Nesudijski članovi treba da budu osobe visokog moralnog ugleda koje u upravljanje pravosuđem unose priznate veštine i iskustvo koje ne poseduje sudstvo. Od njihovog ponašanja se očekuje da zadovolji visoke standarde. Sedam standarda su: nesebičnost, integritet, objektivnost, odgovornost, otvorenost, poštenje i lični primer.

 

Nesudijski članovi moraju biti imenovani u skladu sa standardima navedenim u Dablinskoj deklaraciji o standardima izbora i imenovanja pripadnika pravosuđa (2012) u kojoj se navodi da organ nadležan za imenovanja sudija bi trebalo da obuhvata značajno učešće pravnih stručnjaka ili stručnjaka (uključujući iskusne sudije, akademike, advokate, tužioce i druge profesionalce) i mogao bi uključiti i nezavisne laike koji predstavljaju građansko društvo, imenovano iz reda poznatih ličnosti visokog moralnog ugleda vodeći računa o njihovoj veštini i iskustvu u pitanjima kao što su ljudski resursi.

 

Iz toga sledi da osobe sa različitom biografijom i iskustvom treba da budu razmatrane za imenovanje za nesudijske članove. Moguće kategorije nesudijskih članova uključuju: advokate, akademike i druge profesionalce kao što su sociolozi, psiholozi, ekonomisti, specijalisti za ljudske resurse i predstavnici organizacija civilnog društva.

 

Da bi se obezbedio glas civilnog društva, nesudijski članovi ne bi trebalo da budu političari ili osobe sa političkim opredeljenjima.

 

Da bi poštovao podelu vlasti, ministar pravde ne bi trebalo biti član Sudskog saveta ili drugog nadležnog organa.

 

 

Nesudijski članovi u budućem VSS

 

Proces izmene Ustava u delu pravosuđa i izrade pravosudnih zakona je od početka obeležen krutim nastojanjem da se nesudijski članovi vežu za pojam “istaknuti pravnici”, da njihova uloga bude gotovo jednaka ulozi sudijskog dela VSS, te da za njihov izbor bude nadležna Narodna skupština, kao političko telo. Takve osnove ne uvažavaju ulogu nesudijskog dela VSS, ili bar otežavaju u budućnosti izbor relevantnih osoba za vršenje nadležnosti iz reda VSS.

 

Dodatni problem predstavlja neodređen pojam istaknut pravnik, kako u pozitivnom zakonodavstvu tako i u ustavnopravnoj doktrini.

 

Zbog čvrstog određenja da se nesudijsko članstvo veže za istaknutost stručnjaka koju procenjuje političko telo i ne čudi da su sve verzije ponuđenih nacrta amandmana nailazile u ovom delu na kritiku Venecijanske komisije i civilnog društva. 

 

 

Nesudijski članovi – istaknuti pravnici prema važećem izmenjenom Ustavu

 

Prema odredbama važećeg Ustava koji uređuje sastav VSS, ovo telo čini 11 članova: šest sudija koje biraju sudije, četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština i predsednik Vrhovnog suda. Narodna skupština bira članove Visokog saveta sudstva među istaknutim pravnicima sa najmanje deset godina iskustva u pravnoj struci, od osam kandidata koje predloži nadležni odbor Narodne skupštine, posle javnog konkursa, glasovima dve trećine svih narodnih poslanika, u skladu sa zakonom. Ako Narodna skupština ne izabere sva četiri člana u roku određenom zakonom, preostale članove posle isteka zakonom određenog roka između svih kandidata koji ispunjavaju uslove za izbor bira komisija koju čine predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana, većinom glasova. Član Visokog saveta sudstva kojeg je izabrala Narodna skupština mora biti dostojan te funkcije. Član Visokog saveta sudstva kojeg je izabrala Narodna skupština ne može biti član političke stranke. Ostali uslovi za izbor i nespojivost sa funkcijom člana Visokog saveta sudstva kojeg bira Narodna skupština uređuju se zakonom.

 

Procenjujući usvojene amandmane sa stanovišta prethodnih predloga, može se uvideti da je ustavotvorac svesno propustio da uredi rad i odlučivanje VSS, odnosno stvarni uticaj nesudijskih članova. U pogledu broja, nesudijski članovi poštuju minimalne standarde, odnosno njihov broj je veći od jedne trećine ukupnog broja članova. U pogledu uslova za izbor, ostalo je vezivanje nesudijskog članstva za pojam istaknutog pravnika, kome su dodati objektivni kriterijumi od 10 godina iskustva u struci i inkopitabilnost sa članstvom u stranci i subjektivan kriterijum dostojnosti.

 

Ustav Srbije od 2006. uveo je pojam „istaknuti pravnik“ kao jedan od uslova za izbor sudije Ustavnog suda Srbije. Pojam nije ustavnim odredbama bliže određen, niti je ustavotvorac predvideo da će biti uređen zakonom što mnogi smatraju ustavnopravnim opravdanjem za nedostatak bližeg određenja u Zakonu o Ustavnom sudu. Nepostojanje bližeg određenja pojma istaknutog pravnika kada su u pitanju sudije Ustavnog suda, daje dodatni zahtev ka zakonopiscu da uspostavi mehanizme kojima će obezbediti političku neutralnost nesudijskih članova ili bar političku heterogenost koja je jednako podobna da eliminiše prevagu uticaja vladajuće većine na izbor sudija u slabim demokratijama.

 

Ustavni kriterijum dostojnosti uklapa se u set minimalnih standarda za nesudijske članove pravosudnih saveta i to one koje govore da nesudijski članovi moraju da poštuju sedam standarda javnog života. Ono što nedostaje u ovakvoj tezi jeste mehanizam koji će pratiti poštovanje ovih standarda u javnom životu. Narodna skupština u plenumu nije podobna da procenjuje ispunjenost ovih standarda.

 

Međutim, prema mišljenju Venecijanske komisije, koncept „dostojnosti“ istaknutih pravnika je prilično nejasan, pa je važno da se obezbedi da telo koje treba da ga tumači i primenjuje bude dovoljno nezavisno i profesionalno. Prema Predlogu zakona, skupštinski Odbor za pravosuđe je nadležan da izabere osam kandidata koji su „dostojni” da budu predstavljeni Narodnoj skupštini za izbor četiri laika. U praksi, u Odboru za pravosuđe dominira vladajuća partija.

 

Imajući u vidu cilj celokupnog projekta izmene pravnog okvira koji reguliše osnove i organizaciju pravosuđa, te ugrađeni zadatak da se nesudijski deo pravosudnih saveta sastoji od istaknutih pravnika, od pravosudnih zakona se najmanje može očekivati da ispune minimalne standarde koje je razvila Evropska mreža pravosudnih saveta. Na prvom mestu, proces selekcije, izbora ili imenovanja nesudijskih članova treba da bude zasnovan na zaslugama i transparentan. Civilno društvo treba da bude uključeno u jednu ili više od gore navedenih faza (selekcija, izbor ili imenovanje), uključujući i mogućnost predlaganja odgovarajućih kandidata za razmatranje. Venecijanska komisija je ponudila i opciju da se spoljnim organima, koja nisu pod nadzorom vlade, kao što je advokatska komora ili pravni fakulteti, da mogućnost da imenuju članove. Samo na taj način će se omogućiti relevantna procena istaknutosti pravnika. U ovoj fazi, njih je moguće uključiti u proces sprovođenja konkursa, kao predlagače ili u proces verifikacije kandidata ka samom Odboru.

 

Politička heterogenost je moguća isključivo obaveznim uključivanjem opozicije u neku od faza izbora nesudijskih članova. U situaciji u kojoj se gotovo ne može postići politička neutralnost, koja je najviše ugrožena nepostojanjem poverenja građana u sve grane vlasti, politička heterogenost je jednako podobna da eliminiše prevagu uticaja vladajuće većine na izbor sudija u slabim demokratijama.