Hoće li zakon sprečiti korupciju?

Naziv za nadu ili podsmeh?

 

To što su se predlagači zamislili da pravnom aktu nadenu ime „Zakon o sprečavanju korupcije“[1], kod nekih građana izaziva reakciju da vlast radi pravu stvar. Druge, koji u zakonima vide uzročnike korupcije ili koji svakodnevno svedoče o neprimenjivanju propisa, takav naziv nagoni da se ironično osmehnu. Kako god bilo, naziv zakona je optimističan. Kako se preterana nadanja ne bi pretvorila u duboko razočaranje, korisno je da vidimo koji su stvarni dometi ovog akta u odnosu na postojeća pravila.

 

Nedovoljna poboljšanja

 

Već iz činjenice da je Transparentnost – Srbija predložila[2] da se izmeni 65 od 114 od ukupno članova može se zaključiti da je on mogao da bude daleko bolji. Pogotovo zato što su pripreme ovog akta, usvojenog u maju 2019, trajale čak pet godina. Ovaj zakon će naslediti postojeći Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije koji se primenjuje od 2010[3], a ovaj je, uz bitne dopune, nasledio Zakon o sprečavanju sukoba interesa iz 2004.

 

Pre svega, sukob interesa

 

Za početak, čitalac neće u Zakonu naći sva postojeća pravila koja služe sprečavanju korupcije, već pre svega ona koja se tiču sukoba javnog i privatnog interesa, prijavljivanja imovine i poklona koje primaju funkcioneri. Oni moraju da prijave sumnju da se nalaze u sukobu interesa pri odlučivanju, i imaju manje ili više stroge zabrane, ograničenja i dužnosti kada je reč o uporednom obavljanju drugih poslova i javnih funkcija. Takođe, mnogi među njima moraju da Agenciji prijave imovinu i prihode, a deo tih podataka je javno dostupan. Međutim, neki funkcioneri su u potpunosti izostavljeni, i to neopravdano – to su direktori preduzeća u kojem je država posredni vlasnik, na primer kada jedno javno preduzeće osnuje „ćerku firmu“.

 

Nezavisno rukovodstvo?

 

Prva pravila iz novog zakona koja će početi da se primenjuju pre ostalih (1.9.2020) odnose se na izbor rukovodilaca Agencije. Predlagač zakona se trudio da ih predstavi kao nešto što će povećati nezavisnost, jer će sada članovi Veća (Odbora) morati da prođu konkurs, kao što već od ranije mora direktor. Nesumnjivo, tako će se izbeći da u ovo telo dođe potpuno nestručna osoba. Pa ipak, teško da se može govoriti o garanciji političke nezavisnosti, ako se zna da na kraju Skupština može odabrati bilo kog od kandidata koji su prešli propisani minimalni prag stručnosti. Zakon koji se još uvek primenjuje je u tom pogledu postavio još jedan „filter“ – mogli su se birati samo kandidati koje predlože ovlašćene institucije, među kojima su i neke koje ne pripadaju krugu političkih tela (npr. Vrhovni sud, Državna revizorska institucija, Poverenik i Zaštitnik građana, advokatska komora, novinarska udruženja).

 

Partijska promocija

 

Svaki građanin zna koliko često politički funkcioneri koriste svoj položaj za partijske interese. Čak i oni koji su pošteni kada koriste materijalne resurse, pa ne putuju službenim kolima na stranački kongres ili miting, retko će propustiti priliku da ono što je urađeno narodnim parama predstave kao ličnu zaslugu ili učinak svoje partije. Upravo u ovom zakonu postoji odredba koja bi trebalo da suzbije takvu neprimerenu promociju. Međutim, proteklih osam godina je pokazalo da su pravila nedovoljna i da se mogu lako izbeći ili krivo tumačiti[4]. Zakonodavac je ta pravila ostavio netaknutim.

 

Šta sa funkcionerom koji „nije sumnjao“

 

Kritike takođe zaslužuje to što će i dalje biti moguće vršenje duplih funkcija (ukoliko Agencija odobri), kao i pravilo gde funkcioneri imaju obavezu da prijave „sumnju u postojanje sukoba interesa“ pre nego što uzmu učešća u odlučivanju. Logično, mnogi kod kojih je naknadno otkriveno da su bili u spornoj situaciji su se branili time da oni „nisu imali sumnju“ da rade išta pogrešno, pa se nisu ni obratili Agenciji za mišljenje.

 

Šta sa lažnim slamaricama?

 

Slični su nedostaci i kod obaveze prijavljivanja imovine i prihoda. Jasno je da, ma koliko se zakonodavci trudili, po ovom pitanju uvek ostane neka „rupa“ kroz koju se može umanjiti mogućnost kontrole. Ipak, logično je očekivati makar pokušaj da se zapuše makar oni kanali za izbegavanje obaveza koji su svakom vidljivi. Tako, i u ovom zakonskom tekstu, imovina se prijavljuje samo za bliže srodnike i članove porodice.To jeste mana, ali bi i sa popisivanjem svih rođaka uvek ostao neki „čovek od poverenja“, na koga se može preneti imovina, a ko nije obuhvaćen. S druge strane, nema dovoljno dobrog razloga da se funkcioneri ne obavežu da prijave ukoliko poseduju veću količinu gotovog novca. Naime, ako se nakon godinu, dve ili pet, utvrdi da se vrednost imovine silno uvećala za vreme funkcije, izvesno će ih dočekati odgovor da je novac za kupovinu nekretnina, automobila i firmi već postojao, u nekoj „slamarici“ i da stoga nije prijavljen.

 

I dalje teško dokazivanje krivice

 

Isto tako, ni ovaj put nije poboljšan opis krivičnog dela koje se sastoji u davanju lažnih podataka o imovini funkcionera, koji je, pored očekivane teškoće dokazivanja i nedovoljne aktivnosti Agencije i tužilaštva, razlog što je broj osuda do sada bio zanemarljiv.

 

Neka poboljšanja

 

S druge strane, na osnovu novih zakonskih rešenja, može se očekivati da će Agencija moći efikasnije da kontroliše istinitost funkcionerskih prijava imovine. Takođe, u novi zakon su unete i norme koje će omogućiti da Agencija ranije može da analizira rizike od korupcije u propisima i da na njih ukaže nego do sada. Ostaje da se vidi koliko će ta prilika biti korišćena, jer u poslednjih godinu i po dana Agencija ili nije radila takve analize ili ih nije objavljivala, propustivši tako priliku da među građanima stekne saveznike za svoje viđenje stvari.

 

Godinu dana čekanja

 

Svi pomenuti nedostaci su snažan razlog da se nešto promeni već u narednih godinu dana, pre nego što novi zakon počne da se primenjuje. Možda će u tome biti od koristi komentari Evropske komisije, koje ne treba očekivati pre proleća. U svakom slučaju, čak i da do promena ne dođe, ne treba u potpunosti dići ruke od ovog akta. Naprotiv, treba i dalje insistirati na tome da funkcioneri poštuju pravila a od Agencije tražiti da joj kontrola bude efikasnija.