Šta donose izmene Evropske konvencije o ljudskim pravima?

Protokol 15 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima iz 1953 godine stupio je na snagu 1. avgusta 2021. On je najnoviji u nizu protokola u dugoj istoriji Konvencije, koji donosi izmene koje mogu suštinski uticati na ostvarivanje prava i sloboda građana. Usvojen je 2013 godine i saglasno uobičajenim pravilima međunarodnog ugovornog prava o stupanju na snagu međunarodnog ugovora, stupio je nakon što je proteklo tri meseca od kada su se sve države Saveta Evrope (koje su istovremeno i ugovornice Konvencije) pristale na obvezivanje (član 7. Protokola).

Sam Protokol nije obiman, sadrži svega 8 članova, uz Preambulu, ali donosi neka vrlo značajna rešenja. Od kodifikacije rezultata sudske doktrine, preko izmene uslova za dopuštenosti  predstavki do promena pravila statusnog prava koje se tiču sudija Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP).

Centralne izmene a time i potencijalno najvažnije po prava građana, odnose se na uslove prihvatljivosti predstavke. One pokrivaju nekoliko članova Protokola. 

Da bi se neko obratio ESLJP, potrebno je da se ispune određeni uslovi, kako formalni tako i materijalni. Građani se mogu obratiti samo u slučaju povrede konvencijskih prava (a, ne nekih drugih - materijalni uslov), podnošenjem predstavke koja ima odgovarajuće kvalitete (formalni  uslov). Da bi ESLJP mogao da ceni da li je u konkretnom slučaju povređena Konvencija,  mora prethodno da ceni da li konkretna predstavka „zaslužuje“ da se uzme u razmatranje. To se čini ocenom formalnih uslova, koji su dati kroz kriterijume prihvatljivosti. Ako kriterijumi nisu ispunjeni, predstavka će biti odbačena, a sud neće ulaziti u suštinu predstavke.  Zato svaka izmena kriterijuma može suštinski da promeni položaj podnositelja predstavke, bilo da olakšava bilo da otežava pristup sudu.

U opisanom kontekstu je najvažnija izmena koju predviđa član 4 Protokola koji je nedavno stupio na snagu. Njome se menja postojeći član 35 st.1. Konvencije­.  Dosadašnje rešenje propisivalo je da „Sud može uzeti predmet u postupak tek kada se iscrpe svi unutrašnji pravni lekovi, u skladu sa opšteprihvaćenim načelima međunarodnog prava, i u roku od šest meseci od dana kada je doneta pravosnažna odluka.“ Novo rešenje zadržava obavezu obraćanja nacionalnom pravosuđu, ali sada u kraćem roku. On je sa šest meseci snižen na četiri meseca. To praktično znači da građani imaju četiri meseca od momenta kada je doneta pravosnažna odluka da spreme predstavku i da je upute ESLjP. Imajući u vidu kompleksnost procesa pred ESLJP i sve pripremne radnje koje prethode činu upućivanja predstavke, nije nezamislivo da potencijalni aplikanti ne uspeju da pripreme predstavku na vreme ili da to učine na nedovoljno dobar način. Težeći za bržim i efikasnijim postupkom, ovo rešenje će u praksi će mnogima uskratiti pravdu. Ovo se može tvrditi jer je rok od četiri meseca prekluzivan - po njegovom isteku predstavke ne mogu biti podnete. Ako se to desi, ESLJP će ih odbaciti kao neblagovremene.

Na ovom mestu bitno je napomenuti da se izmene neće primenjivati retroaktivno, niti na one slučajeve, u kojima je predstavka podneta nakon 1. avgusta, a protiv onih odluka domaćih sudova koje su svojstvo pravnosnažnosti stekle pre navedenog datuma.

Uslovi koje su ovde zanimljivi za analizu su iz člana 35 st. 3. jer je Protokol tu doneo izmene. Da bi to pokazali, citiraćemo stav 3. u celosti. 

„Sud proglašava neprihvatljivom svaku pojedinačnu predstavku podnetu na osnovu člana 34. ako:

1. smatra da je predstavka nespojiva sa odredbama Konvencije ili protokola uz nju, očigledno neosnovana, ili predstavlja zloupotrebu prava  na predstavku; ili
2. smatra da podnosilac predstavke nije značajnije oštećen, osim ako poštovanje ljudskih prava ustanovljenih Konvencijom i protokolima uz nju ne zahteva ispitivanje suštine predstavke, s tim da se predstavka ne može odbaciti po ovom osnovu ukoliko slučaj nije prethodno s dužnom pažnjom razmotrio domaći sud.“

U normativnom smislu, član ima složenu strukturu koja prati obrazac: pravilo-izuzetak. Osnovno pravilo postavlja situaciju u kojoj sud neće prihvatiti predstavku, pa navode razloge iz tačke a) i tačke b), a, potom predviđa izuzetke kada će sud prihvatiti ispitivanje predstavke iako podnosilac predstavke nije značajnije oštećen . Kada ovih uslova ne bi bilo, Sud bi mogao svaku predstavku koja ne predstavlja značajnije oštećenje za podnosioca, da odbaci kao neprihvatljivu. Postojanje uslova predstavlja ograničenje i ESLJP je dužan da ih ispita u svakom konkretnom slučaju. Protokol 15 u članu 5. donosi izmenu. Preciznije, briše deo koji je u citiranom članu obeležen italic-om i tako lišava ESLJP obaveze da ispituje postojanje uslova u njegovoj integralnoj verziji. Sud, nakon donošenja Protokola, ima obavezu da ispita samo da li je ispitivanje predstavke (kojom podnosilac nije značajno oštećen) nužno iz perspektive zaštite ljudskih prava, ako utvrdi da to nije slučaj može da odbaci predstavku. On više nema obavezu da ne odbaci predstavku ukoliko slučaj sa dužnom pažnjom nije prethodno razmatrao domaći sud. Ovim putem se otvara prostor za povećanje broja slučajeva odbacivanja predstavki jer nisu dovoljno značajne povrede prava. Svakako, ne sme se zaboraviti da su sudovi država ugovornica Konvencije primarno nadležni za zaštitu prava građana, a ne ESLJP, ali suviše čestim korišćenjem ove mogućnosti pojačava se opasnost od uskraćivanje pravde  čime se krši osnovna uloga suda kao zaštitnog mehanizma Konvencije.

Rezultati sudske prakse ESLJP, našli su mesto i u Konvenciji, putem Protokola 15. Iako već decenijama figurura kao deo sudske prakse, pronašavši svoje mesto u mnogim presudama ESLJP, tek je ovim Protokolom (članom 1.) u Preambulu Konvencije izričito inkorporirana doktrina polja slobodne procene države (margin of appreciation). Ova doktrina, omogućuje da se standardi ljudskih prava propisani u Konvenciji, prilagode različitim pravnim sistemima i društvenim kontekstima država ugovornica Konvencije. Prvi put uobličena u presudi Handyside vs UK iz 1976, i odnosila se na „ ... dozvoljeni obim ograničavanja prava na osnovu merila koja nisu sasvim precizno definisana i umnogome zavise od sredine u kojoj se prava uživaju i od njene kulture. Takva su merila ... na primer „javna bezbednost“, „ekonomska dobrobit“, „ javni moral“, „demokratija“,  odnosno „demokratsko društvo““. Doktrinu koriste države, u situaciji kada treba da primene neka od ograničenja ljudskih prava iz Konvencije iz razloga koji su ovde navedeni. Svaka država polazeći od svog lokalnog konteksta ima izvesnu slobodu u tumačenju standarda Konvencije, ali ne sme potpuno arbitrarno tumačiti ove pojmove i suviše se udaljiti od prakse ESLJP. Sada se ova doktrina kodifikuje Protokolom, istina ne u delu tela Konvencije, nego u Preambuli, ali bez obzira na tu činjenicu, čini se da se toj doktrini daje veći značaju u odnosu na ostale rukovodeće principe izrasle iz prakse ESLJP (doduše u Preambuli se takođe, izričito spominje i princip supsidijarnosti). To je zapaženo i u stručnoj javnosti. Postoji i pitanje da li će kodifikacija doktrine uticati na obim zaštićenih prava, posebno onih koja ne trpe ograničenja. Da li je norma o apsolutno zaštićenim pravima može da bude derogirana novim principom? To što je doktrina i formalno uvedena u Konvenciju (u njenu Preambulu – što u ovom slučaju može biti od značaja) ne može da derogira normu iz člana 15. st 2. koja propisuje listu apsolutno zaštićenih prava (pravo na život, zabrana torture, načelo zakonitosti i dr.). Ali to ne odgovara na pitanje da li će se države od sad češće pozivati na doktrinu ili pokušati da prošire svoje „polje slobodne procene“. To ne možemo sada da znamo, ali možemo da zamislimo da kao svoj argument za pozivanje na doktrinu koriste i ovaj čin kodifikacije koji je Protokol omogućio i time tas pomere u korist države, a na štetu prava građana.

Protokol (u članu 3.) donosi i jednu procesnu izmenu. Ona se odnosi na slučaj kada se slučaj  ustupa Velikom veću ESLJP iz člana 30. Konvencije. Član kaže: „Ako se povodom predmeta koji veće razmatra pokrene neko ozbiljno pitanje od značaja za tumačenje Konvencije ili protokola uz nju, ili ako rešenje pitanja pred većem može da dovede do rezultata koji nije u saglasnosti s nekom prethodnom presudom Suda, veće može, sve dok ne donese presudu, da ustupi nadležnost Velikom veću, izuzev kad se tome protiv jedna od stranaka u sporu“.  Protokol je isključio mogućnost da se podnosilac predstavke usprotivi da se nadležnost prenese Velikom veću. Sada samo veće koje postupa u predmetu, kada proceni da su se ispunili u uslovi iz čl.30, može da ustupi nadležnost Velikom veću. Ovakvo rešenje umanjuje procesna prava stranke i predstavlja gubitak kontrole nad postupkom što je zabrinjavajuće ako ima karakter tendencije za nova rešenja i neke naredne izmene Konvencije.

Sudeći po izmenama Konvencije, predviđene Protokolom 15, ostaje sumnja da se cilj  Protokola, a kako je rečeno u Preambuli – to je „omogućiti da se osigura da će Sud nastaviti da obavlja svoju eminentnu ulogu zaštite ljudskih prava u Evropi“, može bez poteškoća ostvariti, jer ne postoji ništa što bi nas uverilo da ovakve izmene EKLJP neće postati pravilo i za neke buduće izmene, koje će dalje erodirati postojeći sistem zaštite ljudskih prava Saveta Evrope.