Ipak se kreće

O potrebi promene Ustava Srbije, čemu se težilo od oktobra 2000. godine, govorilo se praktično od njegovog proglašenja 8. novembra 2006. godine. Donet je u postupku koji su mnogi osporavali, za koji je Venecijanska komisija Saveta Evrope konstatovala kasnije da je mala grupa partijskih vođa i eksperata pregovarala u periodu od oko dve nedelje u cilju utvrđivanja kompromisnog teksta, prihvatljivog za sve političke stranke uključujući i Srpsku radikalnu stranku.

Važeći Ustav

Akt o promeni Ustava usvojen je 30. septembra i potvrđen na referendumu 28. i 29. oktobra 2006. godine. Nikakve javne rasprave nije bilo. Jedino je Društvo sudija Srbije uspelo da u međuvremenu, 20. oktobra 2006. godine, organizuje raspravu U susret novom Ustavu - Pravosuđe dan posle. Zakon za sprovođenje promene Ustava donet je u Narodnoj skupštini tek 10. novembra 2006. godine, dva dana po referendumu; omogućavanjem reizbora on je suštinski promenio Ustav. Na pogubne posledice reizbora i drastičnog smanjenja sudske mreže (sa 138 opštinskih na 34 osnovna suda) Društvo sudija je uzalud upozoravalo tadašnje političke vlasti u Srbiji i Evropsku uniju. Opšte je poznat fijasko koji se odigravao od 2009. do 2012. godine.

Mišljenje o Ustavu Srbije Venecijanska komisija dala je, ne na zahtev srpskih vlasti, već Parlamentarne skupštine Saveta Evrope, retroaktivno, u martu 2007. godine i ukazala na nedostatke koji omogućava politizaciju pravosuđa. S tim u vezi, još od 2013. godine planirana je promena Ustava u delu koji se odnosi na pravosuđe.

Period koji treba zaboraviti

Od sredine 2017. do decembra 2018. godine dešavala se epizoda u procesu promene Ustava koja će uskoro, po svemu sudeći, pasti u zaborav. Pravno neutemeljen konsultativni proces, koji je vodilo tadašnje Ministarstvo pravde, bio je zatrovan atmosferom nepoverenja između ministarstva i celokupne struke i dotad neviđenim omalovažavanjem pravosuđa.

Tokom 2018. godine, u januaru, aprilu, septembru i oktobru, Ministarstvo pravde objavljivalo je na svojoj vebstranici, jednu za drugom, različite verzije ustavnih amandmana za pravosuđe. Malo znači to što je svaka bila unapređivana, kada se zna da prva nije sadržavala zabranu uticaja na sudije u vršenju sudijske funkcije, postojeću u svim ustavima Srbije, pa i u važećem, i to počev od Dušanovog zakonika iz XIV veka, kao i to da je i poslednja verzija znatno lošija od sadašnjeg Ustava.

Takva jedinstvena ocena domaće struke (najviših pravosudnih institucija: Vrhovnog kasacionog suda, Visokog saveta sudstva, Državnog veća tužilaca, apelacionih sudova u Beogradu i Кragujevcu, istaknutih profesora prava, domaćih i međunarodnih sudijskih i tužilačkih udruženja, udruženja posvećenih zaštiti ljudskih prava) i stručnih organa Saveta Evrope (oba konsultativna veća, i sudija i tužilaca) nije sprečila ni Venecijansku, a ni Evropsku komisiju da, svaka na svoj način, daju zeleno svetlo takvim promenama. Preporukom iz Izveštaja za 2020. godinu da, kada predlog za promenu Ustava bude usvojen, skupštinski odbor treba da započne svoj tehnički posao pisanja teksta ustavnih amandmana, uzimajući u obzir nacrt teksta Ministarstva pravde sa usvojenim preporukama Venecijanske komisije i konstatacijom da se ministar pravde obavezao da konsultuje Venecijansku komisiju o verzijama zakona koje su privedene kraju a u kojima će biti sadržane nove ustavne odredbe, Evropska komisija uputila je najvišu (ustavotvornu i zakonodavnu) vlast Srbije da ne mari za podelu vlasti i da je suštinski ni ne vrši, već da samo “prepiše” tekstove koje je sačinila izvršna vlast.

Ovogodišnji proces promene Ustava

Кada je 7. juna 2021. godine odlučila da usvoji predlog Vlade od 3. decembra 2020. godine za promenu Ustava, Narodna skupština našla se pred postupkom koji nije uređen bilo kakvim propisom. Uprkos požurivanju Evropske komisije da se Ustav što pre promeni saglasno verziji od oktobra 2018. godine, skupštinski Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo prihvatio je predlog Društva sudija i ostalih autentičnih udruženja i krajem juna formirao radnu grupu za izradu akta o promeni Ustava i predloga zakona za sprovođenje promene Ustava, koja je održala trinaest sednica, sastanke sa Venecijanskom komisijom i Odborom za ustavna pitanja i zakonodavstvo i 3. septembra dostavila Odboru nacrte akta o promeni Ustava i ustavnog zakona za sprovođenje promena Ustava. Odbor je, posle četiri javna slušanja, 21. septembra usvojio verzije ovih dokumenata i poslao ih Venecijanskoj komisiji. Venecijanska komisija 28. i 29. septembra razgovarala sa svim važnim akterima i svoje mišljenje dostaviće sredinom oktobra, nakon čega će ga Odbor razmotriti, po potrebi korigovati predloge akta o promeni Ustava i zakona za sprovođenje promena Ustava i dostaviti ih Narodnoj skupštini na usvajanje.

U momentu kada je formirana pomenuta radna grupa, nije bilo garancija da će ijedno od unapređenja položaja pravosuđa, na koje se Srbija obavezala strateškim dokumentima, biti uneto u Ustav. Na to ukazuju sadržina oktobarske verzije amandmana od 2018. godine, saglašavanja Venecijanske i Evropske komisije s njome i požurivanje srpskih vlasti da po svaku cenu promene Ustav i da ne traže novu ekspertizu Venecijanske komisije (osim ako ne bude bitnijih izmena).

Sadržina promena

Predložena rešenja, u odnosu na rešenja iz važećeg Ustava, unapređuju položaj pravosuđa. Njima se ukida početni trogodišnji mandat sudija, a izbor svih sudija i predsednika sudova “premešta” iz Narodne skupštine u Visoki savet sudstva, u kome više neće biti izvršne i zakonodavne vlasti. Nezavisnost sudstva „pojačava“ se preciznijim propisivanjem garancije nepremestivosti, proširenjem imuniteta sudija za izneto mišljenje i ponovnim propisivanjem razloga za razrešenje, kao i osiguranjem stalnosti funkcije. Funkcionisanje Visokog saveta sudstva omogućava se neparnim brojem članova (11) u kome većinu čine sudije, a unutar javnotužilačke organizacije etapno je pokrenut proces koji će tužiocima omogućiti samostalnije obavljanje svojih dužnosti, što će i sud učiniti delotvornijim. Ustavom neće biti uređene Pravosudna akademija i sudska praksa kao izvor prava, jer bi to bili novi mogući putevi politizacije sudstva.

Nesumnjivo je da ima više nomotehničkih nedostataka, od kojih pojedini i nisu mogli biti otklonjeni, jer ih sadrži i preostali deo važećeg Ustava koji se ne menja. U nedostatke spada i to što odnos državnih vlasti nije bolje definisan i što je propušteno definisanje sadržine sudske vlasti, da bi se zaustavilo njeno “osipanje”, kao i materijalnih garancija sudstva (sudski budžet i plate i penzije sudija, shodno dostojanstvu funkcije i teretu odgovornosti), koje se međutim, s obzirom na “otvorenu” nadležnost Visokog saveta sudstva, mogu predvideti i zakonima. Postoje i dve ozbiljne zamerke: zadržavanje petočlane komisije za izbor pet članova Visokog saveta sudstva u Narodnoj skupštini, za slučaj da ih Skupština ne izabere i odlučivanje u savetima sa 8 od 11 glasova, na koje su stigla upozorenja  stručne javnosti (Vrhovni kasacioni sud, Visoki savet sudstva, više profesora ustavnog prava, Društvo sudija). Ostaje da se vidi da li će i Venecijanska komisija biti sličnog mišljenja i da li će amandmani biti unapređeni u tom pogledu.

Važni su i budući zakoni

Neubedljiva je kritika da je u radnoj grupi bio “samo jedan” profesor ustavnog prava, koji je inače i sudija Ustavnog suda, pored profesora međunarodnog prava i evropskih institucija i dva doktora ustavnog prava. Osim što te radne grupe i nije moralo biti, kao što je nije bilo ni 2006. godine (pri čemu stručnjaci iz ustavnog prava nisu bili nijedan od dvojice tada involviranih profesora), setimo se da su neki dobri ustavi proistekli iz pera samo jednog profesora, kao što je to bio Кelzenov Ustav Austrije od 1920. godine ili Ustav Srbije od 1990. godine koji je delo prof. Ratka Markovića.

Ustav je uvek odraz društveno-političkog stanja u državi i retko može da udovolji kabinetski idealnim koncepcijama. Sadašnji proces ustavnih promena odlikuje niz posebnosti, pa i ta što je on manje posledica rešenosti, a više iznudice ustavotvorca da unapredi nezavisnost pravosuđa. Utoliko više iznenađuje što su iz njega proistekla sasvim zadovoljavajuća rešenja koja su dobra osnova za unapređenje nezavisnosti pravosuđa. Ostaje naravno da se vidi da li će ona biti i iskorišćena radi jačanja nezavisnosti pravosuđa kada budu donošeni pravosudni zakoni.