Pružanje besplatne pravne pomoći od strane državnih organa i organa javne vlasti

Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći (Sl. glasnik RS, br. 87/2018) regulisani su oblici pravne pomoći, kao i pružaoci, odnosno primaoci pravne pomoći.

Potrebno je za početak razlikovati pravnu pomoć od pravne podrške. Prema slovu Zakona, pravna podrška predstavlja pružanje opšte pravne informacije, popunjavanje formulara, sastavljanje javnobeležničke isprave i posredovanje u rešavanju sporova (član 11.). Pružanjem pravne podrške bave se javni beležnici, posrednici i pravni fakulteti (putem pravnih klinika). Pružaoci pravne podrške ne mogu pružati pravnu pomoć (član 12.). Sa druge strane, pravna pomoć je definisana kao jedna od sledećih aktivnosti: pružanje pravnih saveta, sastavljanje podnesaka, zastupanje i odbrana lica (član 6. stav 1.).

Može se, u opisanom kontekstu, postaviti nekoliko pitanja  koja su usmerena ka odgovoru na pitanje da li državni organi i organi javne vlasti mogu pružati neke vidove pravne pomoći i podrške, i na koji način to mogu činiti.

Najpre, mora se konstatovati da osnovni standard pristupa pravdi podrazumeva da organ koji vodi određeni postupak mora pružiti pravnu podršku strankama koje u postupku učestvuju, bez obzira na to da li su se kvalifikovali za takozvano siromaško pravo, ili kao primaoci besplatne pravne pomoći. Ovo pravilo je konstatovano i u članu 26. stavu 1. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći: „Državni organi i drugi organi javne vlasti koji odlučuju o pravima, obavezama ili interesima zasnovanim na zakonu, dužni su da organizuju službu besplatne pravne podrške, koja pruža opšte pravne informacije u okviru njihove nadležnosti.“ Postoji dakle dužnost organa da stranke informiše o osnovnim činjenicama koje su važne kako bi postupak započele, vodile, odnosno okončale, na način da ostvare neko pravo.

Pomalo čudi što je od navedenih oblika pravne podrške prednost data samo pružanju opšte pravne informacije, a ne i popunjavanju formulara, što je svakako deo rutine službenika u organu koji vodi postupak. Verovatno su osnovni razlozi bili vezani za činjenicu da bi obaveza popunjavanja formulara zahtevala previše vremena. Međutim, u praksi državni organi i organi javne vlasti često posredno ulaze i u ovaj domen pružanja pravne podrške objavljivanjem takozvanih vodiča, odnosno skupa osnovnih informacija od značaja za sve stranke u postupku. U ovim vodičima, koji svakako predstavljaju primere dobre prakse i koji se mogu naći kako u štampanoj formi u prostorijama organa koji ih je izdao tako i na internet prezentacijama tih organa, po pravilu se nalaze i obrasci koji se koriste u određenom postupku i primeri kako se oni popunjavaju. Na ovaj način državni organi i organi javni vlasti mogu uspešno odgovoriti na postavljeni standard, a da pri tome ispunjavaju i obavezu iz Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći.

Nesporno je da neke druge oblike pravne podrške, kao i većinu oblika pravne pomoći, mogu pružati samo određene kategorije lica/institucija. Ako se posmatraju oblici pružanja pravne podrške, svakako da samo javni beležnici mogu sastaviti javnobeležničku ispravu, a samo kvalifikovani posrednici posredovati u rešavanju sporova. Međutim, opštu pravnu informaciju i popunjavanje formulara mogu pružati razna lica. Istovremeno, prema članu 13. Zakona korisnici usluga pravne podrške u smislu davanja opšte pravne informacije i  popunjavanja formulara, kao i usluga besplatne pravne pomoći koju saglasno zakonu pružaju udruženja, mogu ih pružati i licima koja ne ispunjavaju uslove određene za primaoca pravne pomoći. Ovo znači da korisnici ovih oblika pravne podrške mogu praktično biti sva lica. Pružaoci, kako je navedeno, mogu biti osim registrovanih pružalaca i svi državni organi i organi javne vlasti. U tom smislu se praksa državnih organa prema članu 26. Zakona sasvim uklapa u postavljene normativne okvire.

Kada je reč o pravnoj pomoći, na način na koji je definisana članom 6. Zakona, opet je jasno da sastavljanje podnesaka, zastupanje i odbranu neće moći da vrše lica koja nisu za tako nešto ovlašćena prema zakonu, niti je racionalno moguće zamisliti takvu situaciju u kojoj se pojavljuje državni službenik. Ali ako imamo u vidu relativno teško razlikovanje pružanja opšte pravne informacije od pružanja pravnog saveta u nekim okolnostima, jasno je da će državni službenici u toku redovnog sprovođenja svojih aktivnosti nekada (posredno i bez namere da prekorače svoja ovlašćenja) pružiti pravni savet strankama.

Naime, opšta pravna informacija je prema slovu Zakona „informacija o uređenju neke pravne oblasti, pravnom položaju korisnika u konkretnoj pravnoj stvari, subjektu i načinu odlučivanja o pojedinačnom pravu, obavezi ili interesu zasnovanom na zakonu, pred sudom ili drugim državnim organom odnosno organom javne vlasti, o pravilima i o visini troškova postupka koji se ne odnose na postupak pred sudom u konkretnoj pravnoj stvari, mogućnosti mirnog rešenja spora, načinu izvršenja odluke, o razlozima i uslovima za pokretanje upravnog postupka i postupka koji se pokreće ustavnom žalbom i o uslovima i postupku ostvarivanja prava na besplatnu pravnu podršku“ (član 11. stav 2.). Sa druge strane, pravni saveti su definisani kao „detaljno objašnjenje o načinu i mogućnosti rešavanja konkretne pravne stvari pred sudom, drugim državnim organom, odnosno organom javne vlasti ili u postupku mirnog rešavanja spora, a koje se odnosi na pravo, obavezu ili interes korisnika besplatne pravne pomoći zasnovan na zakonu“ (član 6. stav 2.).

Zakon dakle pruža formalnu kvantitativnu i kvalitativnu razliku između dva oblika pravne pomoći (savet je „detaljno objašnjenje“, dok je informacija „opšta“, što istovremeno klasifikuje obe vrste pomoći i po obimu i po ulaženju u suštinu pravnog problema). U praksi se međutim ovakvo doslovno razlikovanje opštosti i detaljnosti može svesti na banalizovanje postupanja prema licu koje zatraži pravnu podršku. Na primer, teško je zamisliti da će biti od bilo kakve pomoći radniku koji dođe da se raspita da li je moguće tužiti poslodavca za kršenje prava na godišnji odmor, informacija da je njegovo pravo regulisano Zakonom o radu. Čak ni pozivanje na određeni član, ili članove, neće predstavljati suštinsku pravnu pomoć – svako ko ume da pretražuje internet, može da dođe do iste informacije za nekoliko sekundi. Da bi podrška imala smisla, potrebno je ući u postupak koji se zove „upojedinjavanje“ propisa, odnosno podvođenje opšte norme pod konkretne okolnosti, da bi primalac pravne pomoći imao bilo kakvu korist od odgovora koji dobije. Tako će se u konkretnom slučaju moći na primer konstatovati da Zakon o radu reguliše okolnosti koje su identične njegovim, da može da se podnese tužba za naknadu štete, da je nadležan osnovni sud, da je rok za zastaru potraživanja iz radnog odnosa tri godine, i verovatno još nekoliko relevantnih detalja u zavisnosti od konkretne situacije.

Da li je pružalac ovime dao opštu pravnu informaciju, ili je pružio pravni savet? Opšta pravna informacija je i – prema citiranoj definiciji – podatak o pravnom položaju korisnika u konkretnoj pravnoj stvari, subjektu i načinu odlučivanja o pojedinačnom pravu. Ali to onda više nije opšta, već veoma konkretna informacija o tome kako se primenjuje pravo na pojedinačni slučaj. Ako je pravni savet – opet prema citiranoj definiciji – detaljno objašnjenje o načinu i mogućnosti rešavanja konkretne pravne stvari pred sudom, da li zaista možemo uočiti distiktnu razliku između ova dva? U opisanom slučaju, svakako će se radnik interesovati i za to koliko obično traju radni sporovi, u koliko stepena se sudi, koji su početni a koji ostali troškovi postupka, i slično. Ukupno ove informacije predstavljaju detaljno objašnjenje o načinu i mogućnosti rešavanja konkretne pravne stvari – kako ćemo ih klasifikovati, neizvesno je prema postojećim definicijama ali je jasno da se time suštinski ne prekoračuju ovlašćenja – jer je osnovna svrha davanja opšte informacije upravo u tome da se stranka edukuje o svom pravnom položaju u konkretnom problemu i da na osnovu toga razume koje dalje pravne mehanizme treba preduzeti da bi ostvarila ili zaštitila svoje pravo, ili realizovala neki drugi na pravu zasnovan interes.