Sledeći korak

Put u nepoznato nastavljen je, sa istom neizvesnošću svojstvenoj Nacrtu zakona o javnom tužilaštvu, i izradom Nacrta zakona o sudijama. Zato je bilo izuzetno značajno da Agencija za spečavanje korupcije bude u prilici da se o njima izjasni. U međuvremenu, tačnije 17. januara 2023. godine, oba nacrta su postala predlozi zakona. Nažalost, u njihovim obrazloženjima nema podataka o tome da li se to zaista i desilo. Tim pre postoji potreba da se na ovom mestu ukratko osvrnemo na nekoliko njegovih odredbi.

Član 16. Nacrta, pod nazivom "Trajanje udaljenja" propisivao je koliko dugo može trajati udaljenje sudije sa funkcije. U konkretnom slučaju zakonopisac se opredelio da trajanje udaljenja u stavu 1. ne definiše numerički (određeno) već u odnosu na određene vremenske trenutke koje taksativno i precizno navodi (odredivo) – "do ukidanja pritvora, okončanja postupka za utvrđivanje razloga za njegovo razrešenje, okončanja krivičnog postupka ili okončanja postupka za utvrđivanje radne sposobnosti za vršenje sudijske funkcije". Za pravnu neizvesnost zaslužan je stav 2. koji kao izuzetak predviđa da "Visoki savet sudstva može da ukine odluku o udaljenju pre okončanja postupka za utvrđivanje razloga za razrešenje sudije ili okončanja krivičnog postupka". Izuzetak od opšteg pravila formulisan je na način koji nije dovoljno precizan i čini ovu odredbu podložnom različitim tumačenjima. Pre svega, u našoj pravnoj tradiciji i praksi uobičajeno je da se izuzetak obrazloži npr. prestankom okolnosti koje su dovele do udaljenja. O tome u navedenom stavu nema ni reči. Zbog toga ova odredba stvara, sa stanovišta organa koji će je primenjivati, predstavlja faktor rizika koji se ogleda u propisivanju neodređenog, nejasnog ili diskrecionog osnova za odlučivanje, imajući u vidu da ne formuliše kriterijume i slučajeve kada Visoki savet sudstva može doneti navedenu odluku, ostavljajući katalog kriterijuma na osnovu kojih će se to činiti "otvorenim". Osim toga, odredba koristi izraz ''može'' koji se uobičajeno tumači na negativan način kao "ne mora". Zbog upotrebe nejasne, neprecizne i dvosmislene formulacije stvorena je potreba za tumačenjem kada će "može" značiti "mora", a kada sasvim suprotno - "ne mora".

U članu 25., koji nosi naziv "Odstupanja", stavom 2. taksativno su bili navedeni razlozi zbog kojih se sudiji može oduzeti predmet, odnosno odstupiti od raspodele predmeta slučajem na osnovu godišnje raspodele poslova u sudu. Načelno, takav pristup bi zaslužio sve pohvale da nije određenih nomotehničkih propusta koji su zaslužni za primedbe koje mu se ipak upućuju. Među nabrojanim razlozima nalaze se i "predmet koji je hitan po svojoj suštini", odnosno "u drugim slučajevima predviđenim zakonom". Nažalost, član ne sadrži nijednu odredbu koja bi precizno (propisivanjem kriterijuma) ili okvirno (ilustracijom nekoliko karakterističnih slučajeva) definisala šta zakonodavac smatra pod navedenim formulacijama. Tim pre što se za sudske predmete uobičajeno i kolokvijalno koriste neke druge kvalifikacije – složeni i jednostavni, koji dugo traju, teški nasuprot lakih, sa većim ili manjim brojem stranaka, obimnom ili malom dokumentacijom i sl. Može se samo pretpostaviti da je možda reč o predmetima gde se, zbog propuštanja rokova i eventualnog nastupanja štete, zahteva hitnost u postupanju. Ukoliko je to slučaj, umesto pravilnog izraza "hitnost u postupanju" upotrebljena je potpuno pogrešna formulacija "predmet koji je hitan po svojoj suštini". Zbog toga ovaj izraz omogućava pojavu različitih tumačenja u situaciji onda kada se zbog ostvarivanja prava na pristup pravdi očekuje jedinstvena i jednaka primena propisa. Osim toga, zainteresovane strane u konkretnim predmetima mogu navedeni stav iskoristiti da na nezakonit način npr. trgovinom uticajem ili davanjem mita omoguće ili olakšaju zaštitu svojih prava i ostvarivanje interesa. Istovremeno, zbog odsustva bilo kakvih kriterijuma za utvrđivanje pravog značenja ovog izraza on može predstavljati i faktor rizika koji se sastoji u propisivanju neodređenog, nejasnog ili diskrecionog osnova za odlučivanje.

Drugi razlog za odstupanje od raspodele predmeta slučajem - "u drugim slučajevima predviđenim zakonom", na nejasan i neprecizan način, koji je podložan različitim tumačenjima, upućuje na primenu nekih drugih odredbi. Uobičajeno je da se u ovim situacijama koriste odrednice "u slučajevima predviđenim ovim zakonom" ili "u slučajevima predviđenim zakonom koji reguliše oblast borbe protiv korupcije" i sl. S obzirom da tako nešto ne sadrži, ova manjkava odredba o upućivanju postaje ravnopravni član brojne porodice koju čine izrazi kao što su: "u skladu sa važećim zakonima", "po zakonu", "na uobičajeni način" i dr.

Član 31. Nacrta na nešto drugačiji način je uređivao sukob interesa u odnosu na rešenja koje važeći Zakon o sprečavanju korupcije predviđa za sve javne funkcionere, uključujući i sudije. Ukoliko bude usvojen u obliku koji je predložen, njime će biti znatno smanjen broj javnih funkcija koje su nespojive sa funkcijom sudije jer su prilikom nabrajanja izostavljene funkcije u ustanovama, javnim preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština koje predviđa član 2*. stav 1. tačke 2), 3) i 4) Zakona o sprečavanju korupcije.

S druge strane ovaj član sužava obim primene važećeg člana 46. Zakona o sprečavanju korupcije koji izričito predviđa da se javni funkcioner, uključujući i sudije, može baviti, van radnog vremena i uz naknadu, humanitarnom i sportskom delatnošću. Za razliku od njega, ovaj član dozvoljava samo da se sudije, van radnog vremena, bez posebnog odobrenja mogu baviti nastavnom, naučnom (što je drugačije u odnosu sada važeći naučnoistraživački rad) i umetničkom delatnošću uz naknadu. 

Istovremeno, on poznaje dve funkcije koje ne postoje u važećem Zakonu o sprečavanju korupcije. Prva od njih je članstvo u Upravnom odboru i Programskom savetu Pravosudne akademije. Štaviše, ovaj član propisuje da sudija navedenu funkciju može obavljati, ne u skladu sa ovim zakonom ili Zakonom o sprečavanju korupcije, već u skladu sa Zakonom o Pravosudnoj akademiji. Osim toga, on dozvoljava sudiji da bude i član tela za proveru stručnosti, koju sudija može obavljati bez saglasnosti i uz naknadu.

Sve navedeno ne bi bilo razlog za brigu, zbog primene načela lex specialis derogat legi generali, da sa njim, istovremeno i paralelno, u Nacrtu ne postoje stav 3. člana 4. i član 33. Ovaj prvi predviđa da se "službe, poslovi i postupci nespojivi sa sudijskom funkcijom određuju zakonom". Vidljivo je da i ova, po svojoj pravnoj prirodi, upućujuća norma koristi neodređen i uopšten pojam "zakonom" koji je nejasan, neprecizan i podložan različitim tumačenjima. Jedno od mogućih, i sasvim legitimnih, bilo bi ono koje se tradicionalno i uobičajeno koristi u sličnim situacijama - "u skladu sa ovim zakonom". Ukoliko bi tako bila formulisana ona bi nedvosmisleno i precizno upućivala na primenu odredbe člana 31. Nacrta koji detaljnije razrađuje koje su to funkcije i poslovi nespojivi sa funkcijom sudije. S druge strane, postoji sasvim legitimna mogućnost da se ova upućujuća norma tumači "u skladu sa zakonom koji reguliše oblast sprečavanja korupcije". Tim pre što član 33., kao i član 72. Nacrta zakona o javnom tužilaštvu, izričito upućuje na primenu Zakona o sprečavanju korupcije jer "sudija je javni funkcioner u smislu zakona koji uređuje sprečavanje korupcije i podležu obavezama za javne funkcionere koje su utvrđene tim zakonom". Međutim, tumačenjima se ne može otkloniti činjenica da postoji faktor rizika – eksterni sukob normi zahvaljujući kome u Nacrtu egzistiraju dualizam i paralelizam pravnih sistema koji regulišu sukob interesa sudija.

Ovim članom regulisana je i zabrana političkog delovanja sudija. Nažalost, to je učinjeno jednostavnim pr(e)opisivanjem odredbe koja i sada postoji u Zakonu o sudijama, a nema svoje uporište u Ustavu Republike Srbije. Njom je sudiji zabranjeno članstvo u političkim strankama (identično kao u Ustavu) podjednako kao i "...političko delovanje na drugi način" (što Ustav ne propisuje). Štaviše, ova poslednja zabrana je formulisana na način koji može predstavljati faktor rizika od korupcije jer koristi izraz koji nema uobičajeno, široko rasprostranjeno i jedinstveno značenje. Imajući u vidu da izraz nije pojašnjen kako u ovom članu tako ni u drugim članovima Nacrta ova odredba predstavlja plodno tlo za pojavu različitih tumačenja od kojih neka mogu predstavljati nagradu (kada se izrazito političko delovanje pojedinih sudija "ne vidi", ignoriše ili abolira), a neka savršeni mehanizam za kažnjavanje (kada se neke aktivnosti sudije koje nemaju politički karakter ocene kao političko delovanje na drugi način).