Prekršajni postupci koje pokreće REM i njihova sudbina

Zašto REM treba da pokreće prekršajne postupke?

 

Osporavanje načina rada Regulatornog tela za elektronske medije (i naročito njegovog upravljačkog tela, Saveta) su brojna, a veoma često i dobro utemeljena. Ovaj tekst će osvetliti jedan segment rada Regulatora u kojem dolazi u dodir sa pravosuđem, odnosno prekršajnim sudovima, ali i probleme u vezi sa radom tih sudova po prijavama REM-a.

 

Jedan od osnovnih zadataka REM-a je da vrši nadzor nad radom „pružalaca medijskih usluga“ (Zakon o elektronskim medijima, Službeni glasnik RS, broj 92/23, član 7, st. 1. t. 9)), to jest, privrednih društava koje su odgovorne za ono što emituju TV i radio stanice. Ako postupanje pružaoca medijske usluge, njegovog zastupnika, ovlašćenog lica, zaposlenog ili radno angažovanog lica u pružaocu medijske usluge ima obeležja dela kažnjivog prema zakonu, Regulator podnosi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, krivičnu prijavu ili inicira drugi postupak pred nadležnim državnim organom. (član 37, stav 7). Prekršaji koje REM treba da utvrdi su propisani u više zakona, a u praksi su najčešći oni koji se odnose na oglašavanje.

 

Na osnovu Zakona o prekršajima (član 5, st. 2), „svrha propisivanja, izricanja i primene prekršajnih sankcija je da građani poštuju pravni sistem i da se u buduće ne čine prekršaji“. Sve što je rečeno za „građane“ važi i za pravna lica koja su takođe odgovorna za prekršaje. Obrnuto rečeno, ako nadzor ne obezbeđuje da se prekršaji identifikuju, ako su prekršaji uočeni, ali se protiv učinilaca ne pokreću postupci, ako se u tim postupcima ne izriču kazne ili ako se i pored kazni prekršaji ponavljaju, sistem ne funkcioniše.

 

 

Transparentnost

 

Na početku, koja reč pohvale za REM, jer ih kasnije neće biti mnogo. Mnogi državni organi su nadležni da pokreću prekršajne postupke na osnovu sprovedenog nadzora. Međutim, ti organi uglavnom ne nalaze za shodno da građane obaveste o tome kako vrše ovu važnu funkciju, niti o tome kakav je bio ishod pokrenutih prekršajnih postupaka. Tako, građani u najbolju ruku mogu da iz godišnjih izveštaja o radu državnih organa i raznih inspekcija vide koji je bio ukupan broj pokrenutih prekršajnih postupaka i koliko je bilo kažnjenih lica. S druge strane, građani ostaju uskraćeni za podatak o tome ko je kršio zakon, na koji način, da li su odgovorni za prekršaje kažnjeni. Usled toga, javnost ostaje bez mogućnosti da utvrdi da li je nadzor i sistem prekršajne odgovornosti uopšte imao efekta.

 

REM je u tom pogledu, makar u jednom segmentu, svetli primer dobre prakse. Na internet stranici ovog tela vidljive su informacije o svim prekršajima koje je REM prijavio, kao i odluke prekršajnih sudova po njima. Ono što nije vidljivo je u kojim sve slučajevima su propisi prekršeni, a da REM nije podneo prijavu.

 

 

Savet REM-a je prestao da pokreće prekršajne postupke pre godinu i po dana

 

Kao što je dobro poznato, stručna služba REM-a neprestano vrši monitoring programa elektronskih medija, i preko softvera koji ima beleži kršenja zakona. Najčešće je reč o prekoračenju dozvoljenog vremena oglašavanja, koje zakon ograničava na najviše 12 minuta u jednom punom satu, ali ima i nekih prekršaja složenije prirode (npr. plasiranje proizvoda koje nije naznačeno u živom programu).

 

Praćenjem objavljenih informacija na sajtu REM-a, Transparentnost Srbija je uočila neobičnu pojavu – za razliku od ranijih godina kada su postupci pokretani redovno, ili nakon kraćih zastoja, ni jedna takva prijava nije bila podneta, ni u 2023, ni u drugoj polovini 2022. godine. Na zahtev za pristup informacijama od javnog značaja dobili smo odgovore na neka od pitanja.

 

Taj odgovor (od 25.9.2023) potvrdio je da REM zaista nije pokretao prekršajne postupke već dugo vremena. Pitali smo i za razloge – da li stručna služba nije sačinila izveštaje koji ukazuju na prekršaje, a da Savet REM-a nije raspravljao o tim izveštajima na sednicama; da li je možda bilo situacija da Savet REM-a jeste raspravljao o prekršajima, ali da nije postojala potrebna većina za podnošenje odluke o tome, i slično. Odgovor je jasan – „Savet REM-a nije raspravljao o navedenim pitanjima“. Drugim rečima, služba REM-a vrši nadzor, za to su angažovani značajni javni resursi, neki prekršaji su uočeni, ali onda Savet REM-a te izveštaje stručne službe jednostavno ne postavlja na dnevni red.

 

 

Zastareli interni akti i koruptivni rizici

 

Logično bi bilo da na osnovu ovih činjenica prekršajne postupke pokreću ovlašćeni zaposleni unutar REM-a, kao što, na primer, prekršajnu prijavu može da podnese tržišni ili saobraćajni inspektor, ne mora da se čeka da ih potpiše ministar. Kod REM-a je drugačije. Na osnovu Statuta, koji je donet još 2005, i nikada nije bio usklađen ni sa prethodnim Zakonom o elektronskim medijima (2014-2023), odluku o pokretanju prekršajnog postupka mora da donese Savet, većinom glasova. Na osnovu Poslovnika Saveta iz 2013, takođe neusklađenog sa kasnijim zakonskim rešenjima, dnevni red predlaže predsednik Saveta.

 

Tako dolazimo do situacije u kojoj utvrđivanje odgovornosti pružalaca medijskih usluga za kršenje pojedinih propisa, za šta postoje validni podaci, zavisi od nečijeg slobodnog uverenja, to jest diskrecione ocene. Prvo, predsednika (trenutno predsednice) Saveta REM-a, koji treba da predloži da se ova tačka uopšte nađe na dnevnom redu Saveta, a zatim od procene članova da li u slučaju kada je neka TV stanica nesumnjivo prekršila zakon treba pokrenuti prekršajni postupak. Sa druge strane, stoji interes onih koji bi mogli da budu kažnjeni u takvom prekršajnom postupku, da se on ne pokrene. Sve ovo predstavlja školski primer koruptivnih rizika u propisima.

 

 

Veoma sporna sudska praksa

 

Slično tome, Savet REM-a je, sudeći prema odgovoru iz ove institucije, nadležan i za podnošenje žalbi u slučaju da odluka prvostepenog prekršajnog suda nije zadovoljavajuća. Međutim, Savet REM-a, opet sudeći po odgovoru, ne koristi ova pravna sredstva. Razloga za korišćenje pravnih sredstava je u praksi bilo, i to veoma mnogo. Naime, Prekršajni sud u Beogradu, sudeći prema presudama koje su objavljene na sajtu REM-a, kada rešava po zahtevu za pokretanje prekršajnog postupka u kojem su pobrojani svi počinjeni prekršaji jednog pravnog, odnosno fizičkog lica iz Zakona o oglašavanju tokom jednog kalendarskog meseca, tretira veći broj počinjenih prekršaja kao da je reč o jednom prekršaju koji je počinjen u produženom trajanju.

 

Članom 46. u stavu 1. Zakona o prekršajima je propisano da „prekršaj u produženom trajanju postoji ako učinilac sa jedinstvenim umišljajem učini više istih vremenski povezanih prekršaja, koji čine jednu celinu zbog najmanje dve od sledećih okolnosti: istovetnosti oštećenog, istovrsnosti predmeta prekršaja, korišćenja iste situacije ili trajnog odnosa, jedinstva mesta ili prostora izvršenja prekršaja“. U stavu 3. istog člana je propisano da „prekršaj kojim se nanosi šteta nematerijalnim pravnim dobrima fizičkog ili pravnog lica može biti učinjen u produženom trajanju samo ako je učinjen protiv istog lica“.

 

Priroda prekršaja iz Zakona o oglašavanju je takva da se nanosi šteta nekim nematerijalnim dobrima fizičkih lica (npr. da budu obavešteni o tome da se vrši oglašavanje u TV programu, da trajanje oglasnih poruka ne bude veće od zakonskog maksimuma i slično). Može se pretpostaviti da krug fizičkih lica koja su oštećena prekršajem nije isti kada su u pitanju različite emisije ili različiti dani gledanja iste emisije i da bi trebalo primeniti odredbu stava 3. ovog člana.

 

Sve i da se prihvate argumenti da je reč o „prekršaju u produženom trajanju“, nema baš nikakve logike da se kao period izvršenja prekršaja posmatra jedan kalendarski mesec. Naime, reč je o prekršajima koje iste TV stanice ponavljaju godinama i gotovo svakodnevno. Čini se zato da sud, umesto pravničkom logikom, ovde ide linijom manjeg otpora i rešava po svakom pismenu koje dobije od Saveta REM-a, zanemarujući pri tom sve one prijave koje su upućene ranije po sličnom osnovu, a odnose se na istovrsne situacije.

 

Drugi razlog za ulaganje žalbi ili drugu vrstu obraćanja REM-a Prekršajnom sudu bila bi činjenica da Prekršajni sud u Beogradu uvek za prekršaje izriče minimalnu novčanu kaznu, bez obzira na to da li je u okviru osude za „prekršaj u produženom trajanju“ obuhvaćeno 5 ili 155 povreda zakona i bez obzira na to što isti izvršioci ponavljaju istovrsne prekršaje godinama. Naime, iako je raspon kazne između 300 hiljada i 2 miliona dinara za pravno lice, presude redovno glase na minimalni iznos od 300 hiljada dinara.

 

Treći razlog gde je obraćanje REM-a bilo nužno jeste činjenica da Prekršajni sud u Beogradu, koji je po sedištu nadležan za prekršaje televizija sa nacionalnim pokrivanjem, ne postupa ažurno. Kako se može videti sa sajta REM-a, značajan broj prekršajnih postupaka je obustavljen zbog nastupanja zakonske zastarelosti. Sličnu sudbinu će verovatno doživeti i postupci koje je REM pokrenuo tokom 2022. godine, gde u većini slučajeva odluke još uvek nisu donete. Organ koji pokreće prekršajni postupak u takvim situacijama ima mogućnost da podnosi prigovore i urgencije sudu, da pokreće postupak protiv sudije koji ne postupa ažurno kod Visokog saveta sudstva. Takođe, REM bi mogao, da poučen iskustvom čestog nastupanja zastarelosti, predloži da se za prekršaje iz njegove nadležnosti propiše duži rok zastarevanja. Kao ilustraciju da je takvih obraćanja bilo, REM je dostavio jedan primer iz 2014. godine, ali je ostalo nejasno da li se takve mere i dalje preduzimaju. U svakom slučaju, vidljivo je da nisu donele željeni efekat na postupanje sudova tokom poslednjih nekoliko godina.

 

 

Koliko je uopšte bilo prekršaja?

 

Pitali smo REM i da li poseduje evidencije o tome koliko je prekršaja ukupno identifikovala njihova stručna služba i kolika je ukupna visina izrečenih novčanih kazni po zahtevima koje je podneo REM (po pojedinim prekršiocima ili zbirno). U odgovoru po zahtevu smo dobili spisak broja pokrenutih prekršaja (po pojedinim mesecima i televizijama), koji su jasni, za razliku od pregleda broja osuda.

 

Iz dostavljenih informacija vidi se da postoji ogroman jaz između broja prekršaja i broja presuda (kazni). U poslednjoj godini za koju postoji celovita evidencija, REM je utvrdio ukupno 17.632 prekršaja (koji se odnose na četiri TV stanice), i podneo 48 zahteva za pokretanje prekršajnih postupaka (po jednu za svakog pružaoca medijske usluge, za svaki mesec u toj godini). Isto je bilo i ranijih godina, samo što je ukupan broj prekršaja bio nešto manji (12.429 u 2020, 15.366 u 2019). U „krnjoj“ 2022. godini, to jest, za prvih sedam meseci, dok je REM uopšte pokretao prekršajne postupke, ukupno ih je bilo 8.213.

 

Podaci o ishodu, koje je REM dostavio su zbunjujući, jer delom uključuju i neke druge predmete (privredne prestupe, prekršaje osnivača radio stanica), zbog toga što nije uvek jasno na koji period se pregled podataka odnosi, kao i zbog toga što prikazani zbirovi ne odgovaraju vrednosti za pojedine stavke. Ipak, može se zaključiti da je u poslednjoj godini za koju postoji celovit pregled, od 48 predmeta, prvostepeno odlučeno u 34, pri čemu je 28 postupaka obustavljeno zbog zastarevanja, a šest konačnim prvostepenim osudama. U 14 predmeta kod kojih je uložena žalba Prekršajnom apelacionom sudu, dve osude su preinačene u zastarevanje, četiri potvrđene, dve vraćene na ponovno suđenje, tri postupka su obustavljena zbog zastare, a u tri predmeta odluka još uvek nije bila doneta. Drugim rečima, zastarevanje prekršaja je pravilo, a osuda izuzetak.

 

 

Šta je sa imovinskom korišću?

 

Iz odgovora REM-a se može videti da ovo telo ne prikuplja informacije o imovinskoj koristi koja je ostvarena prekršajima. O čemu se zapravo radi? Kada se na televiziji emituje više reklama nego što to zakon dopušta, na taj način se ostvaruje veća zarada. Pošto je prekoračenje vremena oglašavanja u zakonu označeno kao prekršaj, onda je tako ostvareni prihod ujedno i imovinska korist ostvarena prekršajem. U skladu sa Zakonom o prekršajima (članovi 68. i 69) podnosilac zahteva za pokretanje prekršajnog postupka ima mogućnost da navede i visinu imovinske koristi, o čemu potom odlučuje sud. Bez dostavljanja takvih podataka nije realno očekivati da bi sam sud utvrđivao visinu ostvarene imovinske koristi, a u svakom slučaju ne bi bio stručan da je proceni.

 

Novinari CINS-a su se takođe bavili ovim pitanjima i pokušali da utvrde koliku su štetu pretrpeli javni resursi. Iako tačne vrednosti nezakonite koristi nisu poznate, sigurno je reč o višemilionskim iznosima (u evrima).

 

Nije, naravno, poenta zakona da mediji, čak ni oni koji se drastično oglušuju o propise budu drakonski kažnjeni. Međutim, oduzimanje imovinske koristi, da je primenjeno makar jednom u proteklim decenijama, moglo je mnogo efikasnije da dovede usaglašavanja poslovanja sa onim što je propisano u zakonu i da uštedi gomilu posla samom REM-u i prekršajnim sudovima, a u krajnjoj liniji i osnivačima medija protiv kojih se vode ovi postupci.