Kada Administrativni odbor administrira

Uvod

 

U iščekivanju pismenog otpravka odluke Odbora za administrativno-budžetska i mandatno-imunitetska pitanja (u daljem tekstu: Odbor), čiju je izradu javno najavio predsednik Odbora, narodni poslanik Aleksandar Martinović, moramo ukratko da se osvrnemo na neke od najzanimljivijih trenutaka sednice od 23.3.2021. na kojoj su ''razmatrane'' prijave podnete zbog povreda odredaba Kodeksa ponašanja narodnih poslanika (u daljem tekstu: Kodeks). ’’Razmatrane’’ jer će način na koji je Odbor odlučivao o prvim prijavama podnetim zbog nepoštovanja Kodeksa zasluženo ući u skupštinske anale. I verovatno ostaviti još jedan trajan ožiljak na percepciju javnosti o narodnim poslanicima i radu Narodne skupštine. Neizvesno je samo da li će ova sednica Odbora dovesti do plime (revoltiranih građana) ili oseke (rezigniranih građana) novih prijava.  

 

 

Kodeks ponašanja narodnih poslanika

 

Donošenje Kodeksa nije propisano kao obaveza ni u jednom pravnom propisu Republike Srbije. Naznake da bi Kodeks mogao da bude donet tokom poslednjih godina su uglavnom stavljane u kontekst preporuka Grupe zemalja za borbu protiv korupcije (koja funkcioniše pod okriljem Saveta Evrope) koje je Republika Srbija dobila u okviru četvrtog kruga evaluacije, 2015. godine. GREKO je preporučio (u okviru druge od ukupno 13 preporuka): (i) brzo postupanje u vezi sa usvajanjem Kodeksa ponašanja za narodne poslanike i obezbeđivanje jasnih smernica za izbegavanje i rešavanje sukoba interesa; (ii) obezbeđivanje da javnosti bude omogućen lak pristup budućem Kodeksu i da se on efikasno sprovodi u praksi, uključujući i podizanje svesti među narodnim poslanicima o standardima koji se očekuju od njih, omogućujući im savetovanje, uz čuvanje poverljivosti i namenske obuke[1]. Uz to, donošenje Kodeksa predstavlja akt samoobavezivanja narodnih poslanika kojim oni sami sebi postavljaju pravila stroža nego što su pravila koja važe za druge. Sve navedeno su bili dovoljni razlozi da se i samo usvajanje Kodeksa 24. decembra 2020. godine, u formi skupštinske odluke, pozdravi sa odobravanjem i posmatra kao moguća najava ’’nekih boljih vremena’’. Sednica Odbora od 23.3.2021. je dobra opomena da nema mesta radovanju pre vremena i da se ne može tako olako biti optimista.

 

U preambuli se Kodeks poziva na uverenje da narodni poslanici svoj rad i delovanje treba da podrede zakonitosti i javnom interesu, a u skladu sa etičkim vrednostima sadržanim u Kodeksu. Takođe, naglašeno je da bi nepoštovanje ovih vrednosti podrilo ugled Narodne skupštine, čime se Kodeks povezuje sa već postojećim rešenjima iz Zakona o Narodnoj skupštini i skupštinskog Poslovnika. Dalje se ističe da je osnovni cilj usvajanja i promovisanja Kodeksa „jačanje poverenja građana u Narodnu skupštinu“. Još bitnije je uverenje da će pravila iz Kodeksa „doprineti da narodni poslanici obavljaju poslaničku funkciju savesno i odgovorno, uz otvorenost i spremnost da javnosti odgovaraju za svoje ponašanje“. U poglavlju o opštim etičkim vrednostima nalaže se poslanicima da se ponašaju na način kojim će jačati integritet Narodne skupštine i poverenje javnosti u Narodnu skupštinu, odnosno kojim neće ugroziti ugled Narodne skupštine i narodnih poslanika (član 6). Neke od tih vrednosti, od kojih su dve naročito važne za pravilno razumevanje sednice Odbora od 23.3.2021., su i konkretizovane. Otvorenost znači spremnost da se javno obrazlože razlozi za odluke koje se predlažu i da se ograničava javnost samo kada je to zakonom propisano. Primena ovog načela trebalo bi da predstavljala krupan iskorak napred, jer trenutno ne postoji obaveza poslanika da obrazlažu razloge za svoje postupanje.[2] Dostupnost znači spremnost da ostvaruje stalni kontakt sa građanima radi pružanja informacija o svom radu i radu Narodne skupštine. Reč je o još jednom veoma važnom načelu čiji efekti primene zavise od načina na koji će biti operacionalizovan u praksi. Član 20. st. 1. Kodeksa propisuje da je narodni poslanik „dužan da na javno izrečen zahtev obrazloži razloge za svoje postupanje i za odluku za koju se zalaže i navede sve činjenice i okolnosti na kojima su postupak i odluka zasnovani.“ Štaviše, u stavu 2. se kaže da će, ako su činjenice i okolnosti na kojima su postupak i odluka zasnovani poverljive prirode, narodni poslanik objasniti razloge na način kojim neće da ugrozi poverljivost podataka. Vidljivo je da je kod ove norme podložno tumačenju šta će se sve smatrati „poverljivim činjenicama i okolnostima“, a ponašanje predsednika, članova i zamenika članova Odbora na sednici od 23.3.2021. nagoveštava da će se takvim smatrati i najobičniji podaci kao što su npr. u pogledu kojih lica i u kojim slučajevima su uočeni problemi sa primenom pojma ’’javni funkcioner’’.

 

 

Prijave zbog povrede Kodeksa ponašanja narodnih poslanika

 

Prijave koje su bile na dnevnom redu sednice Odbora od 23.3.2021. za svoj predmet imaju različite teme. Najbolju ilustraciju kolike i kakve razlike postoje između njih predstavljaju prijava zbog govora mržnje (tačka 1) i prijava podneta zbog neizvršavanja obaveze narodnog poslanika da na javno izrečen zahtev obrazloži razloge za svoje postupanje (tačka 5.). Prijava iz tačke 5 je prijava koju je Transparentnost Srbija podnela zbog činjenice da predsednica i članovi, odnosno zamenici članova Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo nisu izvršili svoju obavezu da, na javno izrečen zahtev, obrazlože zbog čega su doneli odluku da Narodnoj skupštini dostave Predlog za donošenje autentičnog tumačenja člana 2. stav 1. tačke 3. Zakona o sprečavanju korupcije („Službeni glasnik RS“, broj 35/19 i 88/19), koji im je podneo narodni poslanik Aleksandar Martinović.

 

Javno izrečen zahtev je u stvari Inicijativa za objavljivanje podataka i dokumenata na osnovu kojih je upućen Predlog autentičnog tumačenja, koju je Transparentnost Srbija podnela 29. januara ove godine, Odboru za ustavna pitanja i zakonodavstvo, u kojoj je izričito bilo navedeno da će biti javno objavljena na zvaničnoj internet stranici Transparentnost Srbija, zbog čega je treba smatrati “javno izrečenim zahtevom prema narodnom poslaniku da obrazloži razloge za svoje postupanje” u smislu čl. 20. st. 1. Kodeksa.

 

Transparentnost Srbija se na taj korak odlučila nakon što je bez uspeha pokušala da pronađe, uključujući i pretragu zvanične internet stranice Narodne skupštine, na osnovu kojih podataka i dokumenata je pomenuti narodni poslanik zasnovao svoj Predlog. Pri tome smo imali u vidu činjenicu da se u njegovom Obrazloženju izričito navodi da je do podnošenja Predloga došlo ''da bi se izbegle nedoumice do kojih bi moglo doći u primeni navedene odredbe prilikom određivanja na koga se odnosi pojam ''javni funkcioner''. Štaviše, sa razlozima za podnošenje Predloga nismo mogli da se upoznamo ni gledanjem video snimka pomenute sednice u trajanju od 4 minuta i 52 sekunde.

 

Podjednako je ostalo nepoznato koje efekte usvajanja ovakvog autentičnog tumačenja je predlagač predvideo i želeo da postigne. Između ostalog, uočili smo da bi se usvajanjem ovakvog autentičnog tumačenja bitno suzio krug javnih funkcionera, odnosno, da taj pojam više ne bi obuhvatao pojedine funkcionere za koje trenutno ne postoji nikakva dilema da jesu “javni funkcioneri” (npr. lica koja na funkciju biraju Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, lica koja imenuje Predsednik Republike). Osim toga, još uvek je javnosti nedostupna informacija o tome da li se predlagač ili Odbor povodom donošenja ovog autentičnog tumačenja obratio Agenciji za sprečavanje korupcije, kao organu koji je Zakonom o sprečavanju korupcije ovlašćen da daje mišljenja o primeni i koji nadzire primenu ovog zakona. Naime, na zvaničnoj internet stranici Agencije, u poslednjem objavljenom izveštaju o radu, ne govori se o ovom problemu, niti je preporučeno donošenje autentičnog tumačenja da bi se problem rešio.

 

Do današnjeg dana nismo dobili odgovor, kako od predsednice, podjednako kao ni od jednog od člana ili zamenika članova Odbora, niti su nama ili javnosti učinjeni dostupnim podaci koje smo tražili. Umesto odgovora na konkretan i preciziran zahtev da se javno objave dokumenti i činjenice za donošenje Predloga za autentično tumačenje, Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je na svojoj 18. sednici održanoj 1. februara 2021. godine razmotrio i jednoglasno predložio Narodnoj skupštini da se pomenuti Predlog autentičnog tumačenja razmatra po hitnom postupku. Kao razlog za takvu svoju odluku Odbor je naveo da ''je razlog za donošenje hitnog postupka opravdan, odnosno, ima za cilj sprečavanje štetnih posledica do kojih mogu da dovedu nedoumice u primeni navedene odredbe.'' Nedoumice i štetne posledice ponovo nisu opisane.

 

To je bio povod da se Transparentnost Srbija 1. februara obrati Ivici Dačiću, predsedniku Narodne skupštine, sa Inicijativom za neprihvatanje Predloga da Narodna skupština donese po hitnom postupku Predlog autentičnog tumačenja koji je podneo Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo. Inicijativom smo pozvali predsednika Narodne skupštine da Predlog autentičnog tumačenja ne uvrsti u Predlog dnevnog reda sednice Narodne skupštine, kao i da predlagaču ukaže na neophodnost da narodnim poslanicima i javnosti predoči razloge koji su doveli do Predloga autentičnog tumačenja i efekte koje bi njegovo usvajanje trebalo da ima. Odgovor na pomenutu Inicijativu bio je usvajanje, 11. februara, Autentičnog tumačenja odredbe člana 2. stav 1. tačka 3 Zakona o sprečavanju korupcije bez stavljanja na uvid javnosti podataka koje smo neuspešno pokušali da dobijemo.

 

Pretposlednji čin ove drame bilo je podnošenje, 12. marta, prijave protiv predsednika, članova i zamenika članova Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo koji su Narodnoj skupštini dostavili Predlog za donošenje autentičnog tumačenja. Navedena Prijava je podneta zbog povrede člana 20. st. 1. Kodeksa[3].

 

 

Patenti i inovacije Odbora

 

Objedinjena rasprava

 

Mogućnost da se načelni pretres održi kao zajednički, tzv. ’’objedinjena rasprava’’, predviđena je članom 157. Poslovnika Narodne skupštine za „više predloga zakona koji su na dnevnom redu iste sednice, a međusobno su uslovljeni ili su rešenja u njima međusobno povezana”. I takva, praksa objedinjene rasprave o više propisa koji dolaze od istog predlagača ili uređuju sličnu oblast trpi izvesne kritike. Najznačajnija je ona da objedinjena rasprava obesmišljava pravu i suštinsku raspravu o nekom pitanju, svodeći je na čistu i praznu formu očišćenu od bilo kakvog smislenog sadržaja. Nažalost, višegodišnja tradicija objedinjene rasprave jasno svedoči da i tumačenje uslovljenosti, odnosno povezanosti rešenja koje različite tačke dnevog reda sadrže, u praksi može biti prilično široko. Naime, nije retkost da se rasprava objedini za više tačaka dnevnog reda koje nisu međusobno povezane niti slične.

 

Pri takvom stanju stvari, odluka Odbora da se održi objedinjena rasprava o svim tačkama dnevnog reda predstavlja samo potvrdu i inovaciju postojeće prakse. Potvrdu, u smislu uslovljenosti i/ili povezanosti, jer je reč o tačkama dnevnog reda – prijavama koje su podnela dva različita predlagača i čija je sadržina takođe različita. Odbor je mogao, da je zaista želeo pravilnu primenu Poslovnika i sadržinsku raspravu o podnetim prijavama, da objedini tačke dnevnog reda – prijave koje je podneo jedan isti predlagač ili koje se tiču jedne iste teme, govora mržnje ili pozivanja na nasilje. Inovaciju u smislu da, za razliku od objedinjenih rasprava o zakonima, kod prijava za tim nije bilo nikakve potrebe. Jednocifren broj podnetih prijava ne može predstavljati opravdanje za takav pristup. S druge strane, razlika koja postoji između predloga zakona i prijava zbog povrede Kodeksa, kao i rasprave koja može nastati povodom njihovog razmatranja, je toliko očigledna da je nepotrebno trošiti reči na njihovo ukazivanje. Sve to još manje može biti prihvaćeno kao opravdanje za takvu odluku Odbora kada se zna da je reč o prvim prijavama podnetim zbog povrede tek nedavno usvojenog Kodeksa. Na kraju, objedinjena rasprava o podnetim prijavama neminovno relativizuje i devalvira svaku pojedinačnu prijavu.

 

 

Dokazni postupak

 

Nažalost, na sednici Odbora je propuštena još jedna prilika da javnost sazna koji su pravi razlozi, tačnije ''nedoumice do kojih bi moglo doći u primeni navedene odredbe prilikom određivanja na koga se odnosi pojam ''javni funkcioner'' i koje su to ''štetne posledice sprečene'' donošenjem po hitnom postupku. „Zasluge“ za to pripadaju predsedniku Odbora, narodnom poslaniku Aleksandru Martinoviću. Pre svega, on je samoinicijativno odlučio da, prema njegovim rečima, na sednicu ne pozove predsednicu, članove i zamenika članove Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, za razliku od četvoro drugih narodnih poslanika (protiv kojih su pojedinačne prijave za kršenje Kodeksa podneli predstavnici organizacije CRTA). Ostalo je nedorečeno, da li je dvanaestoro narodnih poslanika protiv kojih je TS podnela prijavu uopšte dobilo mogućnost da se izjasni o navodima iz prijave, na osnovu pravog načela Audiatur et altera pars (neka se čuje i druga strana), i da li su oni tu mogućnost iskoristili, na primer dostavljanjem pisanog odgovora. U svakom slučaju, ako je pisanih izjašnjenja bilo, na sednici Odbora nisu izvedeni dokazi njihovim čitanjem, tako da je javnost ostala uskraćena za saznanje šta su povodom i o prijavama narodni poslanici imali da kažu.

 

Razlog za takvu odluku je, opet prema tvrdnjama samog predsednika Odbora, njegovo mišljenje da „ne postoje dokazi na kojima se prijava zasniva“. S obzirom na prirodu povrede Kodeksa, na koju je ukazala TS, Odbor je mogao da prijavu odbije kao neosnovanu jedino u slučaju postojanja dokaza da obrazloženje za postupanje narodnih poslanika u konkretnom slučaju postoji, štaviše da je ono javno dostupno. Umesto toga, Odbor nije razmatrao da li je navedena povreda Kodeksa učinjena jer navodno nisu pruženi dokazi o negativnoj činjenici – da narodni poslanici nisu dali obrazloženje za svoje postupanje.

 

Time su pomenuti narodni poslanik, kao i drugi članovi i zamenici članova Odbora koji su taj njegov predlog prihvatli, uneli inovacije u pravne institute ''dokazni postupak'' i ''utvrđivanje odlučnih činjenica'', a ujedno su osporili jedno od pravila koja su poznata još od rimskog prava - Factum negantis probatio nulla est („negativne činjenice se ne dokazuju“).

 

Predsednik Odbora, Aleksandar Martinović, je naveo i jedan osnov za odbacivanje prijave, koji bi kod slušaoca prenosa, uskraćenog za informacije o suštini povrede Kodeksa na koju je TS ukazala, mogao da stvori pogrešan utisak. Naime, Martinović je ponovio da predlog za donošenje autentičnog tumačenja, koji je on podneo, „sadrži i obrazloženje i razloge za njegovo donošenje“, valjda želeći da ukaže na to da su članovi Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, koji su podržali njegov predlog, time prihvatili i njegovo obrazloženje za potrebu donošenja akta. Međutim, kao što je već opisano, reč je o „obrazloženju bez obrazloženja“. Ni jedan od narodnih poslanika protiv kojih je podneta prijava nije u diskusiji povodom predloga za donošenje autentičnog tumačenja izneo razloge zbog kojih je takav predlog podnet Narodnoj skupštini.  

 

 

Izuzuće

 

Inovacijama koje je sednica Odbora donela tu nije kraj. Ukoliko se zaista želela objektivna i nepristrasna rasprava, predsednik Odbora i predlagač donošenja pomenutog Autentičnog tumačenja, morao je da se izuzme od rada na sednici Odbora u pogledu tačaka dnevnog reda sa kojima je povezan. Umesto toga, on je na počektu sednice najavio da će se uzdržati od čina glasanja o njima dok je svoj angažman tokom ’’rasprave’’, neopterećen sumnjama u ispravnost svog postupanja i mogućeg postojanja sukoba interesa što ’’sudi o sopstvenoj stvari’’, nesmetano sprovodio na napred opisani način, zaboravljajući još jednu izreku ’’Facilius est de alienis iudicare quam de suis (Lakše je o tuđem suditi nego o svojem)’’.

 

Ovo nas dovodi i do još jednog, vrlo ozbiljnog nedostatka Kodeksa. Iako predmet prijave može biti ponašanje bilo kojeg narodnog poslanika, uključujući i članove Administrativnog odbora koji odlučuje o tim prijavama, Kodeks ne sadrži izričito propisanu odredbu niti normu koja bi upućivala na shodnu primenu odredbi nekog od procesnih zakona koji regulišu institut ''izuzeća''. Odsustvo takvih pravila je svojevrstan apsurd kada se zna da je donošenje Kodeksa, između ostalog, trebalo da posluži ostvarivanju preporuke Grupe zemalja za borbu protiv korupcije, da se „obezbede jasne smernice za izbegavanje i rešavanje sukoba interesa“.