Uvođenje nezakonitog bogaćenja u krivični sistem – dug put koji još traje

Izvor fotografije: Mohamed Hassan / Pixabay

Kao potpisnica Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije UNCAC (Sl.list SCG - Međunarodni ugovori br.12/2005), Republika Srbija se saglasila sa odredbom čl.20 Konvencije kojom se pozivaju države članice da u svoj pravni sistem uvedu krivično delo nezakonito bogaćenje[1]. Konvencijom se naglašava da je oduzimanje imovine proistekle iz krivičnog dela, ali i prošireno oduzimanje imovine za koju sud utvrdi nelegalno poreklo, najznačajniji demotivišući faktor za buduće kriminalne aktivnosti. Evropska komisija je preporukom 2.2.4. predvidela iznalaženje "adekvatnog zakonskog i institucionalnog rešenja za delotvorno rešavanje pitanja nezakonitog bogaćenja". Iako je ranije važećom Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije 2013-2018. godine i Akcionim planom za sprovođenje Strategije bilo predviđeno uvođenje novog krivičnog dela nezakonito bogaćenje, ono nije uvedeno, kako je bilo planirano do kraja 2016.godine. U periodu od 2018. do danas učinjeno je niz izmena u represiji korupcije, kako u pogledu formiranja novih državnih organa za borbu protiv korupcije[2], tako i izmena Krivičnog zakonika propisivanjem novih krivičnih dela[3] i novih mera i alata za otkrivanje i gonjenje korupcije[4]. Sve ove novine ni nakon punih pet godina nisu dale značajnije rezultate u suzbijanju korupcije, imajući u vidu da je percepcija građana o nivou korupcije u Srbiji i dalje veoma visoka[5], da nema pokrenutih sudskih postupaka za korupciju javnih funkcionera na višim pozicijama kao i da se novoformirana posebna odeljenja za suzbijanje korupcije tužilaštava i sudova bore sa nedostatkom ljudskih i materijalnih kapaciteta. Novine nisu uspele da reše izazove i teškoće otkrivanja korupcije i prikupljanja dovoljno dokaza za sva dela korupcije, naročito kada su izvršioci javni funkcioneri.

Krivično delo nezakonito bogaćenje uvedeno je u čak 44 država[6] razradom pojma opisanog čl.20 Konvencije koja propisuje da krivično delo postoji kada dođe do „značajnog povećanja imovine državnog službenika koje on ili ona ne može razumno objasniti vezano za njegov ili njen zakoniti izvor prihoda“, učinjeno sa namerom. Države koje nisu uvrstile nezakonito bogaćenje u krivična dela, obično navode da je ovakva inkriminacija u suprotnosti sa njihovom pravnom tradicijom, da se narušava pretpostavka nevinosti ili da su već uspostavile sisteme za otkrivanje i gonjenje korupcije[7].

Litvanija je prva evropska država koja je uvela krivično delo nezakonito bogaćenje 2010. godine[8], sa ciljem da se kažnjavanjem za ovo krivično delo pošalje poruka da se "zločin ne isplati". Za razliku od drugih zemalja u svetu, u litvanskom zakonu, izvršilac ovog krivičnog dela može biti bilo koje lice, ne samo javni funkcioner. Iako su tužilaštva u ovoj zemlji podigla veliki broj optužnica za nezakonito bogaćenje, na osnovu ispoljenih nezakonitih ponašanja iz koristoljublja, takva dela su prema stavu sudova mogla biti kvalifikovana kao druga krivična dela (pronevera ili prevara u službi), pa je većina optuženih oslobođena optužbi za nezakonito bogaćenje. Na taj način sudovi su poslali poruku da se primena nezakonitog bogaćenja treba preduzeti kao krajnje sredstvo, onda kada se neobjašnjivo uvećanje imovine javnog funkcionera ne može povezati sa nekim drugim krivičnim delom.

Protivnici uvođenja krivičnog dela nezakonito bogaćenje smatraju da se teret dokazivanja ne sme preneti na optuženog, koji bi u ovom slučaju morao dokazivati zakonitost stečene imovine. Zatim, kako se kao izvršilac ovog krivičnog dela prema odredbama Konvencije javlja javni funkcioner, problem se račva u dva pravca. Prvi: nejasno definisan pojam javnog funkcionera u nacionalnim propisima[9] i drugi: ako izvršilac može biti bilo koje lice, ne samo državni službenik i javni funkcioner, problem nastaje usled činjenice da nemaju sva lica obavezu prijavljivanja imovine i prihoda. Osim toga, navode se teškoće u dokazivanju nezakonitog porekla novca koji potiče od kredita ili ostvarenih profita preduzeća registrovanih u offshore zonama, teškoće utvrđivanje tržišne vrednosti u odnosu na prijavljenu vrednost nepokretnosti, umetnina ili predmeta velike vrednosti usled nedostataka kataloških procena i ažurne evidencije poreskih organa. Međutim, teret dokazivanja je primarno i dalje na tužilaštvu, koje mora dokazati postojanje disproporcije - nesrazmere između imovine stečene kroz legalne izvore i preostale imovine, za koju se ne mogu pronaći dokazi da potiče iz zakonitih prihoda. U velikom broju krivičnopravnih sistema postoji neki vid prebacivanja tereta dokazivanja na okrivljenog, naročito kada je reč o suzbijanju finansijskog kriminaliteta. Princip delimično obrnutog ili mešovitog tereta dokazivanja primenjuje se i u srpskom krivičnom zakonodavstvu, i to kroz institut proširenog oduzimanja imovinske koristi stečene krivičnim delom primenom Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela.

Drugi prigovor ovakvoj inkriminaciji jeste zaštita okrivljenog od samooptuživanja (pravo nepodnošenja dokaza protiv sebe). Evropski sud za ljudska prava je u više navrata smatrao da pravo na neoptuživanje samog sebe nije apsolutno i da je dopušteno da sud donese zaključke na osnovu ćutanja okrivljenog[10], navodeći da procesna prava nisu apsolutna i da ih zakonodavac može ograničiti; da uvođenje novih pretpostavki u krivičnom procesu nije samo po sebi kršenje propisanog postupka ili prava okrivljenog, te samim tim uvođenje krivičnog dela nezakonitog bogaćenja nije samo po sebi kršenje ljudskih prava. Ukoliko tužilac dokaže sve elemente krivičnog dela, postavlja se pitanje obrnutog tereta dokazivanja, odnosno da li se okrivljeni dokazivanjem zakonitog porekla imovine zapravo dovodi u procesnu situaciju da dokazuje svoju nevinost. Evropski sud za ljudska prava navodi da, ako su dokazi optužbe dovoljno snažni da je razumno zatražiti od javnog funkcionera da objasni kako je stekao nesrazmernu imovinu, ćutanje optuženog može, kao “stvar zdravog razuma”, dovesti do zaključka da okrivljeni nema objašnjenje, te da je imovina nezakonito stečena. Postavlja se pitanje da li se, kada tužilaštvo dokaže postojanje svih elemenata krivičnog dela, pretpostavka nevinosti zamenjuje pretpostavkom o nedozvoljenom poreklu imovine – onom koju optuženi treba da pobije. Zabrana samooptuživanja čvrsto je povezana sa pretpostavkom nevinosti, što podrazumeva da okrivljeni ima pravo da ne daje izjave ili objašnjenja organu postupka. Međutim, tužilaštvo u svakom krivičnom postupku mora dokazati izvan razumne sumnje određene činjenice (bitne elemente krivičnog dela). Stoga, kod krivičnog dela nezakonito bogaćenje, tužilac se fokusira na protivzakonitu imovinu - čak i odsustvu presude za korupciju, koristeći se alatima iz građanskog procesa, čime se izbegava pozivanje na pretpostavku nevinosti. Kao i u slučaju dokazivanja krivičnog dela pranje novca, tužilac ne dokazuje kriminalnu delatnost iz koje je ostvarena imovina.

Primer makedonskog rešenja ne predstavlja uvođenje novog krivičnog dela nezakonito bogaćanje, jer treba imati u vidu da je makedonski krivični zakon u stvari propisao kažnjivost za neprijavljivanje prihoda i imovine, a nije suštinski uveo krivično delo nezakonito bogaćenje. Naime, u čl.359a Krivičnog zakona Makedonije propisano je Nezakonito sticanje i prikrivanje imovine: "(1) Zvaničnik ili odgovorno lice u javnom preduzeću, javnoj instituciji ili drugom pravnom licu koje raspolaže kapitalom Države, a koji uprkos pravnoj obavezi da prijavi materijalno stanje ili njegovu promenu, daje lažne podatke vezane za prihode kada njegova imovina značajno prevazilazi njegove pravne i prijavljene oporezovane prihode i prikriva njihovo stvarno poreklo, biće osuđen na kaznu zatvora u trajanju od šest meseci do pet godina i platiće novčanu kaznu. Imovina iz paragrafa 1 ili njen ekvivalent će se konfiskovati od službenika ili trećih lica koja su je stekla, bez nadoknade". U srpskom zakonodavstvu na sličan način, inkriminisano je neprijavljivanje imovine funkcionera u čl.101 Zakona o sprečavanju korupcije: "Javni funkcioner koji suprotno odredbama ovog zakona ne prijavi Agenciji imovinu i prihode ili daje lažne podatke o imovini i prihodima, u nameri da prikrije podatke o imovini i prihodima, kazniće se zatvorom od šest meseci do pet godina". Međutim, pravne posledice osude za navedeno krivično delo neprijavljivanja imovine su prestanak javne funkcije, odnosno prestanak radnog odnosa i zabrana sticanja javne funkcije u trajanju od deset godina od dana pravnosnažnosti presude, ali ne i oduzimanje imovine. U Zakonu o sprečavanju korupcije, u čl.103, ista radnja je kvalifikovana kao prekršaj, dok je jedina razlika u postojanju namere učinioca da prikrije podatke o imovini, koja se zahteva kod krivičnog dela, a čije je dokazivanje veoma teško. Tako bi se javni funkcioner u slučaju neprijavljivanja imovine mogao pravdati da je zaboravio da prijavi imovinu, da je samo omaškom uneo netačan podatak i slično, čime bi eventualno mogao odgovarati za prekršaj iz čl.103, ali ne i za krivično delo iz čl.101 Zakona o sprečavanju korupcije. U slučaju neprijavljivanja imovine, potrebno je napraviti razliku u odnosu na svojstvo izvršioca - javnog funkcionera, jer nije zanemarljivo da li imovinu nije prijavio sudija ili direktor javnog preduzeća. Obaveza prijavljivanja imovine i prihoda ne mogu biti zamena za sistem oduzimanja nezakonitog prihoda ili sticanja protivpravne imovinske koristi, već predstavljaju preventivni alat koji može doprineti lakšem otkrivanju nezakonitog bogaćenja. U sudskim postupcima u Srbiji nema ni jednog krivičnog postupka pokrenutog zbog krivičnog dela neprijavljivanje imovine i prihoda ili davanje lažnih podataka o imovini i prihodima iz čl.101 Zakona o sprečavanju korupcije.

Oduzimanje imovine u krivičnom zakonodavstvu u Srbiji tradicionalno se povezuje sa konkretnim krivičnim delom. Krivični zakonik u članu 87. (oduzimanje predmeta), ali i članu 91-93. (oduzimanje imovinske koristi) zahteva da se imovina koju je koristio osuđeni za izvršenje krivičnog dela, kao i nezakonito stečeno bogatstvo oduzme odlukom suda. Od osuđenog se mogu oduzeti samo predmeti izvršenja krivičnog dela i imovinska korist od konkretnog krivičnog dela za koje je osuđen. Zakonom o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela[11] uveden je mešoviti sistem u kome je preduslov za oduzimanje imovine pokrenut krivični postupak za neko od koruptivnih ili drugih težih krivičnih dela, te se imovinom proisteklom iz krivičnog dela smatra imovina vlasnika koja je u očiglednoj nesrazmeri sa njegovim zakonitim prihodima. Dakle, krivično delo i oduzimanje imovine su povezani, jer osuda optuženog, uz puno poštovanje pretpostavke nevinosti, opravdava pokretanje postupka oduzimanja imovine. U krivičnom postupku tužilac mora dokazati krivicu optuženog; a optuženi ne mora dokazivati svoju nevinost. U postupku oduzimanja imovine proistekle iz krivičnog dela na osnovu Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela, tužilac mora dokazati da je imovina vlasnika u očiglednoj nesrazmeri sa njegovim zakonitim prihodima, dok vlasnik imovine mora dokazati legalno poreklo imovine za koju se utvrdi da poseduje (vlasnikom se smatra okrivljeni, okrivljeni saradnik, ostavilac, pravni sledbenik ili treće lice na  koga je preneta imovina).

Međutim, problem se pojavljuje kada krivična dela korupcije imaju višestruke epizode, od kojih se većina ne može dokazati na sudu, kao i u slučaju vršenja krivičnih dela za koja je propisan poseban uslov za primenu Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela[12].  Tako se, recimo, za krivično delo primanja mita iz čl.367 KZ, u slučaju da iznos primljenog poklona ne prelazi iznos od 1.500.000,00 dinara, ne može voditi i pokrenuti postupak oduzimanja imovine na osnovu Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela, čak i u slučaju da je okrivljeni vršio "epizodu" krivičnih dela primanja mita i više puta osuđivan za isto krivično delo. Osim toga, "prošireno oduzimanje" imovine primenom Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela ne može se vršiti bez pravnosnažne osuđujuće presude, te stoga ispod radara ostaju brojna nezakonita bogaćenja. Analizom pokrenutih postupaka u Republici Srbiji u periodu od 2018-2022. godine, utvrđeno je da je pred Posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije sudova pokrenut zanemarljivo mali broj postupaka za prošireno oduzimanje imovine i to samo 0,1 % od ukupnog broja svih pokrenutih krivičnih postupaka za koruptivna krivična dela.

Teškoće u otkrivanju i procesuiranju koruptivnih krivičnih dela proističu iz sofisticiranih radnji koje se odvijaju između davaoca i primaoca mita, nezainteresovanosti prijavljivanja krivičnog dela, ali i teškoćama u analizi finansijske dokumentacije i otkrivanja stvarnih vlasnika. Uvođenje krivičnog dela nezakonito bogaćenje bilo bi naročito korisno za suzbijanje sistemske korupcije. Povećana imovina funkcionera i službenika i promene u njihovom načinu života često je jedina "crvena zastavica" da je došlo do korupcije. Tužilac bi, umesto dokazivanja kriminalne aktivnosti kojom je stečena imovina, trebao da dokaže samo da određeni funkcioner ili službenik ima povećanje imovine koje se ne može objasniti zvaničnim, zakonitim prihodima.

Krivično delo nezakonito bogaćenje, u krivičnom zakonodavstvu Srbije trebalo bi da sadrži: subjektivne elemente: da se delo nezakonitog bogaćenja mora činiti namerno, odnosno da učinilac mora biti svestan toga što čini i mora imati nameru da ostvari protivzakonite ciljeve; objektivne elemente: lična svojstva izvršioca - tužilaštvo mora da dokaže da optuženi ima svojstvo službenog lica (u smislu Krivičnog zakonika, a ne samo javnog funkcionera u smislu Zakona o sprečavanju korupcije); povećanje imovine - tužilaštvo mora da dokaže da je došlo do značajnog povećanja imovine službenog lica (značajno uvećanje bi moglo biti određeno u novčanom iznosu npr. 1.500.000,00 dinara ili procentima); period - tužilaštvo mora da dokaže da je do bogaćenja došlo tokom određenog perioda, kada je lice vršilo ovlašćenja službenog lica i u određenom periodu nakon prestanka ovlašćenja; nedostatak opravdanja - tužilaštvo mora da dokaže da povećanje sredstava ne može biti objašnjeno kroz prijavljeni, legalni prihod. Predlog za izmene i dopune Krivičnog zakonodavstva u Republici Srbiji, iznet u PrEUgovor, u maju 2022. godine, za krivično delo nezakonito bogaćenje glasi: (1) Službeno lice čija se imovina uvećala tokom trajanja i dve godine nakon prestanka statusa službenog lica u iznosu koji je dvostruko veći od iznosa njegovih prijavljenih prihoda u tom periodu i ne manji od 20.000.000 dinara, a koje na zahtev nadležnog organa ne dokaže da je imovina uvećana na zakonit način, kazniće se zatvorom od najmanje godinu dana i novčanom kaznom. (2) Imovina za koju službeno lice ne može da dokaže da ju je steklo na zakonit način oduzeće se.

Dakle, odgovornost bi se proširila na sva službena lica, produžila i na period nakon prestanka svojstva državnog službenika, za imovinu dvostruko veću od iznosa prijavljenih prihoda i ne manju od 20.000.000,00 dinara. Nadležni organi - Agencija za sprečavanje korupcije, Poreska uprava i dr. u svom delokurugu svakako imaju priliku da vrše prethodne provere izvršavanja obaveza prijavljivanja imovine, te da se u slučaju utvrđivanja uvećanja imovine (bez obzira da li je to uvečanje prijavljeno) zatraže od službenika dokaze o zakonitom uvećanju imovine. U slučaju da se utvrdi da je imovina uvećana izvršenjem krivičnog dela ili kriminalnom delatnošću, bilo bi mogućnosti da se učinilac goni za krivično delo kojim je imovina stečena i za primenu Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela. Ako se, međutim, ne može dokazati da je do uvećanja imovine došlo izvršenjem na primer krivičnog dela zloupotreba službenog položaja, a postoje podaci da to službeno lice raspolaže imovinom vrednosti 200.000 evra, a prihodi koje ostvaruje od stupanja na mesto službenog lica iznose 50.000 evra, a da pri tom nije imao drugih zakonitih prihoda koji bi mogli da objasne ovu razliku, bilo bi mesta primeni krivičnog dela nezakonito bogaćenje. Tužioci tada ne dokazuju da je do značajnog povećanja imovine došlo na nezakonit način, nego da takvo povećanje nije moglo uslediti na osnovu izvora prihoda (plata, honorari, nasledstvo, poklon, nagrada, zajam i sl.).

U Nacrt strategije za borbu protiv korupcije za period od 2023. do 2028. godine nije unet cilj uvođenja krivičnog dela nezakonito bogaćenje, uz obrazloženje da su ovakve protivpravne radnje već sankcionisane kroz usvajanje Zakona o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu[13].  Treba međutim imati u vidu da se Zakon o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu svodi na utvrđivanje nesrazmernosti prijavljene u odnosu na posedovanu imovinu, te za posledicu ima oporezivanje. Svrha kriminalizacije nezakonitog bogaćenja i svrha Zakona o utvrđivanju porekla imovine nije identična. Nezakonito bogaćenje javnih funkcionera se smatra izuzetno štetnim i društveno neprihvatljivim ponašanjem, pa bi ono trebalo biti propisano krivičnim zakonom i za izvršioca propisati krivičnu sankciju čija je svrha usmerena na izvršioca dela (specijalna prevencija) i druge potencijalne izvršioce (generalna prevencija). Zakon o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu se primenjuje u odnosu na bilo kog građanina Srbije, ne samo na službena lica, odnosno javne funkcionere. Zakon definiše da se pod uvećanjem imovine podrazumeva pozitivna razlika između vrednosti imovine fizičkog lica na kraju u odnosu na početak određenog perioda, kao i da je na fizičkom licu teret dokazivanja da je na zakonit način steklo imovinu u delu u kome uvećanje njegove imovine nije u skladu sa prijavljenim prihodima. Propisana je i dužnost Poreske uprave da, ako se utvrdi da činjenice ukazuju na postojanje osnova sumnje da je izvršeno krivično delo, o tome obaveste policiju, poresku policiju, javno tužilaštvo i druge nadležne organe, ali ako takva sumnja izostane, Poreska uprava neće obaveštavati druge organe, usled čega eventualna krivična odgovornost, nakon što bude naplaćen posebni porez (75% vrednosti imovine), neće biti ni ispitivana, a vlasnik će zadržati jednu četvrtinu imovine čije zakonito poreklo nije uspeo da dokaže u postupku pred Poreskom upravom.

IPA projekat „Prevencija i borba protiv korupcije“ izvršila je analizu „Nezakonito bogaćenje – Analiza modela u Republici Srbiji“ čiji je zaključak da srpski model krivičnog zakonodavstva nudi sveobuhvatno rešenje u ovoj oblasti, te da nije potrebno vršiti dodatne izmene. Međutim, Analiza poziva Srbiju, da prati primenu svog zakonodavstva u odnosu na koruptivna krivična dela, gde su izvršioci javni funkconeri, i da u skladu sa rezultatima analize, proceni potrebu uvođenja krivičnog dela nezakonitog bogaćenja u skladu sa Konvencijom UN protiv korupcije. Naročito je značajno pažljivo analizirati i pratiti aktvnosti koje se odnose na efikasniji rad Poreske uprave i novouspostavljenih specijalizovanih tužilaštava. Pobrojani su razlozi koji bi opravdavali uvođenje krivičnog dela nezakonito bogaćenje, ali u situaciji kada se ni postojeće inkriminacije ne primenjuju, teško se može opravdati nova inkriminacija. Uspešna borba protiv korupcije zahteva čitav niz uslova: institucionalni okvir sa jasnom antikorupcionom strategijom, adekvatne kadrovske i materijalne resurse, podršku javnosti, te najvažnije, političku volju za inkriminacijom nezakonitog bogaćenja koja pre svega pogađa nosioce vlasti.