Zašto su autentična tumačenja sporna?

Sporno tumačenje definicije javnog funkcionera i njegove posledice

 

Prošlo je godinu i po dana od kada sam pisao na ovom mestu o opasnostima u slučaju da bude usvojen predlog autentičnog tumačenja definicije pojma „javni funkcioner“ u Zakonu o sprečavanju korupcije. O sličnim primerima drugih autentičnih tumačenja na ovom mestu je pisala i sudija Dragana Boljević.

 

Ne samo da „tumačenje“ jasne zakonske definicije nije bilo potrebno, već je originalni predlog suštinski nove definicije, uvijene u formu „autentičnog tumačenja“ isključivao većinu sudija, javnih tužilaca, dve trećine sudija Ustavnog suda i mnoge druge nosioce visokih funkcija. Predlog je nakon ukazivanja na ove opasnosti korigovan kroz dve „ispravke“ učinjene od strane predsednice Odbora za administrativno – budžetska i mandatno – imunitetska pitanja, pa su sudije i tužioci ipak ostali javni funkcioneri. Međutim, skupštinski poslovnik ne poznaje „ispravku” kao način da se izmene predložena akta, o kojima Skupština treba da odlučuje. O činjenici da ovaj Odbor nije održao nijednu sednicu na kojoj su ove izmene predloga autentičnog tumačenja mogle da budu razmatrane, sa krajnjim efektima usvojenog autentičnog tumačenja (ko se sve više neće smatrati funkcionerom), građane nije obavestila ni Skupština niti Agencija za sprečavanje korupcije, koja primenjuje ovaj zakon. Posredno se zna da ih ima mnogo – čak 129 postupaka zbog sukoba interesa je u 2021. obustavljeno ili su prijave odbačene, uz pozivanje na autentično tumačenje. 

 

 

Nemogućnost da se ospori ustavnost autentičnog tumačenja

 

Po donošenju ovog štetnog skupštinskog akta, Transparentnost Srbija je razmatrala mogućnosti za njegovo osporavanje. Budući da je norma „protumačena“ na način koji ne predstavlja ni jedno od jezički mogućih tumačenja onog što u njoj piše, najlogičnije je bilo potražiti rešenje u inicijativi Ustavnom sudu za utvrđivanje njene neustavnosti. Međutim, tu postoji nepremostiva prepreka: na osnovu odredaba člana 167. Ustava, Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom,  opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima. S druge strane, autentično tumačenje, koje može rezultirati izmenom zakonske norme, ne predstavlja ni zakon, niti drugi opšti akt u smislu Ustava Republike Srbije.

 

Tako se otvorilo pitanje od daleko šireg značaja nego što je jedno sporno autentično tumačenje – da li su autentična tumačenja u Srbiji uopšte izvor prava?

 

Članom 194. Ustava propisano je da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, odnosno da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije i da svi zakoni i drugi opšti akti moraju biti saglasni sa Ustavom. U članu 195. Ustava je utvrđena hijerarhija pravnih akata (Statut AP, zakoni, podzakonski akti, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja i drugo). Članom 99. stav 1. Ustava propisano je da Narodna skupština, između ostalog, donosi i menja Ustav, potvrđuje međunarodne ugovore kad je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja i donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije. U članu 107. Ustava je propisano ko može da predlaže donošenje, izmenu ili ukidanje zakona. Autentično tumačenje se u najvišem pravnom aktu ne pominje, pa samim tim ni eventualna ograničenja prilikom donošenja.

 

 

Zakon o Narodnoj skupštini i skupštinski Poslovnik

 

Zakonom o Narodnoj skupštini iz 2010. su ova ustavna ovlašćenja proširena, pa je propisano (član 8) da Narodna skupština donosi „zakon, budžet, završni račun, plan razvoja, prostorni plan, poslovnik, strategiju, deklaraciju, rezoluciju, preporuku, odluku, zaključak i autentično tumačenje zakona“. To je dalje razrađeno kroz Poslovnik iz 2012, tako što Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo razmatra „predlog za donošenje autentičnog tumačenja zakona i sačinjava predlog autentičnog tumačenja zakona“ (član 48), time što „predlog za donošenje autentičnog tumačenja zakona može da podnese Ustavom ovlašćeni predlagač zakona“ (194) i kroz druge odredbe.

 

Da li su ove norme u skladu sa Ustavom? Upravo tim pitanjima se bavi inicijativa koju je Transparentnost Srbija podnela Ustavnom sudu 2.8.2022, odakle prenosimo najznačajnije razloge.

 

 

Pojam, pravna priroda i pravno dejstvo autentičnog tumačenja nisu definisani, već samo postupak njegovog usvajanja

 

U odsustvu definicije, može se samo pretpostavljati šta taj pojam znači u pravnom poretku Republike Srbije, koja je njegova pravna priroda i kakvo mu je pravno dejstvo. Sam pojam ''tumačenje'' ukazuje da je reč o pokušaju da se normi koja je nejasna, neprecizna ili nedovoljno određena, zbog čega je podložna različitim tumačenjima u zavisnosti od toga ko je tumači ili primenjuje, odredi jedno od mogućih jezičkih tumačenja. Izraz „autentično“, koji ima značenje „verno“, „verodostojno“ ili  pre svega „izvorno“, kao i činjenica da ovu vrstu tumačenja daje organ koji je doneo zakon, ukazuje da je pre svega reč o ciljnom tumačenju norme. Opasnost po pravni poredak predstavljaju sledeće mogućnosti koje pruža postojeće nepotpuno rešenje Zakona o Narodnoj skupštini:

 

• Mogućnost donošenja autentičnog tumačenja nije ograničena samo na odredbe onih zakona koje je doneo saziv Narodne skupštine koji autentično tumačenje donosi, tako da u praksi nastaju situacije da jedan sastav Narodne skupštine donese zakon, a da potpuno drugi sastav Narodne skupštine donosi „autentično“ tumačenje svrhe zakona koju je utvrdio raniji saziv Skupštine, u postupku koji ne podrazumeva obavezu da se svrha i razlog donošenja koje je utvrdio izvorni  zakonodavac poštuje. Štaviše, u praksi su zabeleženi i predlozi za donošenje autentičnog tumačenja zakona koji je doneo drugi organ (Savezna skupština SFRJ). Tako volja tumača zamenjuje izvorno, autentično utvrđenu svrhu zakona tačno određene sadržine i obrazložene razloge za njegovo donošenje, istovremeno menjajući zakon uz zaobilaženje i izigravanje propisanog postupka za izmene i dopune zakona.
• Ne postoji prepreka da se u formi „autentičnog tumačenja“ usvoji nešto što ne predstavlja nijedno od mogućnih jezičkih značenja određene pravne norme, već potpuno novi vid uređivanja datih odnosa - prava i obaveza subjekata na koje se norma primenjuje. Štaviše, na ovaj način se može  dogoditi da se norma „tumači“ iako je nedvosmislena i jasna, pa nikakvo tumačenje nije potrebno, što se i dogodilo u slučaju autentičnog tumačenja Zakona o sprečavanju korupcije.

 

 

Autentično tumačenje se tretira kao da je postalo izvor prava, odnosno sastavni deo pravnog poretka iako ga Ustav Republike Srbije kao takvog ne poznaje

 

Autentično tumačenje usvaja telo nadležno za usvajanje zakona, objavljuje se u „Službenom glasniku Republike Srbije“, neosnovano se prihvata kao izvor prava, odnosno kao deo pravnog poretka. Naime, državni organi se pozivaju na službena glasila koja sadrže osnovni tekst zakona, njegove izmene i dopune i autentična tumačenja, što se najbolje može videti iz pomenutog primera Agencije za sprečavanje korupcije, koja obustavlja postupke zbog kršenja Zakona, jer se određena lica ne smatraju javnim funkcionerima, i to na osnovu autentičnog tumačenja.

 

 

Autentičnom tumačenju nedostaju neke od osnovnih i obaveznih elemenata pravnih propisa

 

• Ne postoji pravni postupak u kojem bi se mogla osporavati ustavnost i zakonitost autentičnog tumačenja neke zakonske norme.
• Kod postupka donošenja autentičnog tumačenja nije predviđen nijedan vid učešća zainteresovane javnosti (npr. javna rasprava, obaveza objavljivanja obrazloženja).
• Autentična tumačenja imaju povratno dejstvo, to jest, smatra se da je norma imala ono značenje koje joj je dato autentičnim tumačenjem od dana usvajanja norme, a ne od dana objavljivanja autentičnog tumačenja.  U postupku donošenja autentičnog tumačenja, kako je uređen Zakonom o Narodnoj skupštini i Poslovnikom Narodne skupštine, nije propisan postupak za utvrđivanje opšteg interesa da bi pravni osnov za njegovo retroaktivno dejstvo mogao da se nađe u članu 197. Ustava koji propisuje da „izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona“. Norma, koja je pomoću autentičnog tumačenja, ''ponovo'' formulisana važi od kada i zakon kome pripada i primenjuje se podjednako kako na buduće slučajeve, tako i na sve odnose koji su nastali pre objavljivanja „novog“ značenja, a koji još nisu pravosnažno rešeni, okončani pred nadležnim organima. S druge strane, norma koja je izmenjena i dopunjena na osnovu predloga zakona o izmenama i dopunama, u skladu sa važećim procedurama, ima obavezujuću snagu samo pro futuro.

 

 

Zašto je bitna hitnost

 

Transparentnost Srbija je istakla potrebu da Ustavni sud ovu inicijativu razmotri što pre, kako bi se pravovremeno ukazalo novom sazivu Narodne skupštine, koji je nedavno formiran, da li je donošenje autentičnih tumačenja prihvatljiv način uređivanja odnosa među pravnim subjektima interpretativnim utvrđivanjem njihovih prava i obaveza u pravnom poretku Republike Srbije. Iskustva prethodnih saziva Narodne skupštine ukazuju na to da se institut autentičnog tumačenja učestano koristi i da „tumačenja“ sve češće prelaze granicu utvrđivanja onoga što je bila objektivna svrha zakona i razlog njegovog donošenja, te da se u praksi koriste kao metod za izmene zakona sa povratnim dejstvom, a sve u cilju zadovoljavanja pojedinačnih interesa ili uticaja na ishod konkretnih postupaka koji se vode pred sudovima i drugim državnim organima. U periodu od 2013. do 2022. Skupština je usvojila dvadeset i jedno autentično tumačenje zakona.

 

Već i samo donošenje rešenja o prihvatanju inicijative da se razmotri ustavnost i zakonitost, odnosno o pokretanju postupka za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti, pružilo bi priliku Narodnoj skupštini da otkloni neustavnost i nezakonitost.