Upravljanje vanrednim situacijama – Sistem za neko drugo vreme

Uvedene mere protiv aktuelne epidemije su se mogle sprovesti i bez proglašenja vanrednog stanja, što je već struka istakla. To je omogućeno zakonima koji uređuju oblast civilne zaštite i vanrednih situacija, kao i zaštite stanovništva od zaraznih bolesti. U slučaju vanredne situacije izazvane epidemijom, država može zabraniti okupljanja na javnim mestima, ograničiti kretanje stanovništva, putovanja, promet robe i proizvoda, i narediti vanrednu vakcinaciju.

 

Razlozi proglašenja vanrednog stanja umesto vanredne situacije nisu jednoznačni, ali jedan od razloga je sigurno i to što sistem za upravljanje vanrednim situacijama zapravo ne funkcioniše dobro. Vlastima u Srbiji vanredno stanje je sigurnija opcija. U pravnom i političkom smislu, ono omogućava širi manevarski prostor, bez oslanjanja na štabove za vanredne situacije i snage civilne zaštite, koji bi trebalo da su u prvom planu u krizama poput ove.

 

Pojmovi „civilna zaštita” i „vanredna situacija” deo su šireg sistema smanjenja rizika od katastrofa i upravljanja vanrednim situacijama. Cilj ovog sistema je izgradnja otpornosti države na katastrofe, što uključuje i epidemije. Sistem se zasniva na predviđanju rizika, prevenciji i obučavanju snaga sistema za reagovanje u vanrednim situacijama.

 

Uprkos činjenici da je ovaj sistem na snazi već deset godina, država nije bila spremna da se osloni na njega u slučaju ovako zahtevnog izazova poput opšte epidemije. Sistem kakvim ga sada poznajemo je uspostavljen prvo zakonom iz 2009, a onda i proširen novim zakonom koji je donet 2018. godine. Obe verzije zakona su u velikoj meri usklađene sa aktuelnim međunarodnim standardima. Ipak, uprkos savremenom pravnom okviru, ovaj sistem se nije razvio jer je njegova priroda suprotstavljena centralizovanom karakteru vlasti u Srbiji. To se najjasnije vidi upoređivanjem sistema na papiru i onoga šta imamo u praksi.

 

 

Sistem na papiru

 

Vanredna situacija je pravni režim koji se proglašava kada neka elementarna nepogoda ili nesreća, izazove takve posledice koje nije moguće sprečiti ili otkloniti redovnim delovanjem nadležnih javnih službi. Po proglašenju vanredne situacije, država (ili uža teritorija za koju je proglašena vanredna situacija – opština/grad), ulazi u poseban režim rada u kojem se javne službe, državni i lokalni organi, firme, organizacije, ali i građani, angažuju kao snage civilne zaštite, da spreče, smanje ili otklone posledice katastrofe.

 

Vlada bliže pravno uređuje sistem, odobrava planove i strategije, proglašava vanrednu situaciju za nivo Republike, i ima poslednju reč u odlučivanju. Centralna uloga u sistemu je poverena Ministarstvu unutrašnjih poslova (MUP) koje izrađuje sva strateška i planska dokumenta, organizuje snage sistema koje se aktiviraju u vanrednoj situaciji, sprovodi obuke, inicira istraživanja, izdaje licence za procenu rizika. Posebno je važan Sektor za vanredne situacije u okviru MUP-a, koji objedinjava vatrogasne službe, spasilačke jedinice, kao i službe za upravljanje rizikom, prevencijom i civilnom zaštitom. Pored ovih institucija, u planiranje, organizovanje i održavanje sistema uključen je i niz drugih institucija – ministarstva, organi državne uprave, lokalne samouprave, javne službe, zavodi, akademske institucije.

 

Sistem se zasniva na postupnom i lokalnom pristupu – krize se rešavaju prvo snagama civilne zaštite teritorije opštine ili grada gde su se pojavile. Tek ako su te snage nedovoljne, ili se opasnost preliva na druge opštine, angažuju se snage civilne zaštite sa nivoa Republike.

 

Upravljanje u vanrednim situacijama povereno je štabovima za vanredne situacije. Svaka opština/grad ima svoj štab, dok na državnom nivou upravlja Republički štab. Štab za vanredne situacije je operativno i naredbodavno telo kojim predsedava komandant štaba. Na nivou Republike, tu funkciju vrši ministar unutrašnjih poslova, na nivou lokalnih samouprava, gradonačelnik ili predsednik opštine. Uz komandanta, važnu ulogu ima načelnik štaba, koji je po pravilu predstavnik Sektora za vanredne situacije.

 

Članovi štaba su i predstavnici i rukovodioci svih nadležnih i relevantnih službi koje imaju svoju ulogu u vanrednim situacijama. Na republičkom nivou to su ministri, rukovodioci javnih preduzeća i ustanova iz oblasti energetike, telekomunikacija, saobraćaja, kao i visoki predstavnici MUP-a, Vojske Srbije, Crvenog krsta, Gorske službe spasavanja, Saveza radio amatera, kao i drugih relevantnih udruženja ili pravnih lica. Na lokalnom nivou to su i opštinski čelnici, rukovodioci komunalnih službi, predstavnici relevantnih privrednih subjekata.

 

Štab predlaže proglašenje vanredne situacije, rukovodi i koordinira vanrednom situacijom. Jedinicama civilne zaštite koje su sastavljene od imenovanih građana, štab upravlja preko poverenika civilne zaštite koji su imenovani za svaki deo naselja, stambenu zgradu, privredno društvo ili organ državne uprave.

 

Odmah po proglašenju vanredne situacije angažuju se jedinice civilne zaštite, ali i vatrogasci, spasioci, policija, zdravstveni radnici, specijalizovane službe, mašine građevinskih firmi, vozila i sve što može pomoći u vanrednoj situaciji. Vojska se po pravilu angažuje tek u krajnjem slučaju, po proceni da sve druge snage nisu dovoljne.

 

Pored svoje uloge u vanrednim situacijama, štabovi aktivno razvijaju preventivne mere kroz razmatranje i unapređenje ključnih dokumenata za sistem. To su Procena rizika, Plan smanjenja rizika od katastrofa i Plan zaštite i spasavanja. Bez ovih dokumenata nema organizovanog postupanja u vanrednim situacijama.

 

U planovima je izložen detaljan plan mobilizacije, plan evakuacije, plan potrebnih snaga i sredstava prema vrsti opasnosti, plan informisanja javnosti, kao i preventivne mere koje su nadležni organi u obavezi da preduzmu kako bi smanjili rizik od katastrofa. Da bi se planovi izradili prethodno moraju da postoje dobre procene rizika. Procenom se definiše od kojih elementarnih nepogoda ili potencijalnih nezgoda je teritorija ugrožena, koliki je stepen rizika, kao i to koji su objekti i infrastrukture od ključne važnosti za funkcionisanje sistema.

 

Da bi se uopšte moglo znati koje preventivne mere treba preduzeti i šta su čija zaduženja u slučaju vanredne situacije, svaka opština i grad u Srbiji moraju izraditi ove planove i procene. Bez njih ceo odgovor na katastrofu se dovodi u pitanje.

 

 

Sistem u praksi

 

Stanje u praksi, nažalost, značajno odudara od onoga što zakon predviđa. Nakon deset godina, koliko postoji novi zakonski okvir, procene rizika i planove zaštite i spasavanja izradilo je ispod 15% gradova i opština u Srbiji. Jedinice civilne zaštite i poverenici nisu svuda imenovani, objedinjena hitna služba 112 nije zaživela, obuke se ne održavaju, sistem za uzbunjivanje je nerazvijen i neuređen, problemi sa izdavanjem licenci za procene rizika nisu u potpunosti rešeni, republička i lokalna izdvajanja za izgradnju sistema su i dalje simbolična. Strateški plan razvoja sistema ne postoji.

 

Izgradnja ovakvog sistema traži prepuštanje odgovornosti velikom broju aktera na svim nivoima vlasti. To je nešto za šta, čini se, nikad nije dobar trenutak. Država se, nažalost, u vanrednim situacijama već 30 godina svom težinom oslanja samo na vanredno zalaganje, stručnost, kreativnost i izdržljivost pojedinaca u okviru tog sistema. Oni su svakako izvor našeg kolektivnog samopouzdanja, ali kako vreme protiče, sve je jasnije da je takva nehumana strategija dugoročno neodrživa.

 

To je posebno jasno danas, u odgovoru države na epidemiju. Uvođenjem vanrednog stanja, slabosti neizgrađenog sistema za upravljanje vanrednim situacijama se nadomešćuju oslanjanjem na zapostavljen i nedovoljno brojan zdravstveni kadar, uvođenjem ishitrenih, često slabo promišljenih i neproporcionalnih mera, angažovanjem vojske i pokušajima da se tek u krizi isprave već odavno prepoznati problemi.

 

Uprkos, onome šta prvo pada na pamet, problem sa uvođenjem ovako kompleksnog sistema nije u tome što su za to potrebna značajna sredstva – isplativost ulaganja u otpornost sistema na katastrofe je izuzetno visoka – svaka investicija u otpornost sačuva od 4 do 11 puta veću vrednost.

 

Načela na kojima se zasniva sistem koji imamo na papiru, oštro su suprotstavljena kulturi upravljanja koja je trenutno dominantna u državi – centralizovano odlučivanje, manjak samostalnosti nižih nivoa vlasti, slabi mehanizmi kontrole i odgovornosti, odsustvo dugoročnog planiranja. Dok se takav odnos prema upravljanju državom ne promeni, sistem upravljanja vanrednim situacijama će ostati sistem za neko drugo vreme.