Da li je uvođenje Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku pozitivna promena u srpskom pravnom sistemu?

Zakon o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku stupio je na snagu 1. januara 2016. godine, čime se značajno promenio mehanizam zaštite ovog prava u srpskom pravnom sistemu. Značaj zakonske promene ogleda se pre svega u činjenici da je reč o prvom zakonu koji na celovit način uređuje pitanje prava na suđenje u razumnom roku. Iako su stručna javnost, ali i Ustavni sud već ukazali na problematične aspekte novih zakonskih rešenja, svrha ove analize biće da ukaže na njihove potencijalne pozitivne strane, sa posebnim osvrtom na prebacivanje nadležnosti sa Ustavnog na redovne sudove u slučajevima kada se zaštita prava na suđenje u razumnom roku zahteva dok postupak još traje.  

Predugo trajanje sudskih postupaka, ali i teškoće u razumevanju mehanizma zaštite  prava na suđenje u razumnom roku koji nam je na raspolaganju, jedan je od osnovnih razloga zbog kojih građani gube poverenje u efikasnost pravosuđa. U skladu sa time, neretko odustaju od pokušaja ubrzanja postupka ili podnošenja zahteva za pravično zadovoljenje . Sa druge strane, oni uporniji su ponekad prinuđeni da čekaju „voz pravde“ skoro i čitavu deceniju. Na ovaj sistemski problem ukazuje i činjenica da se najveći broj podnetih predstavki Evropskom sudu za ljudska prava, ali i presuda, odnosno odluka tog suda zasniva na pravnoj normi Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama koja nalaže da svako, u toku odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim, nepristrasnim i na osnovu zakona obrazovanim sudom.

Član 32 Ustava Republike Srbije, sličnom sadržinom ustavne norme jemči pravo na pravično suđenje, u čijem obimu zaštite je i pravo na suđenje u razumnom roku. Obaveza države da na sistemski način reguliše trajanje postupka ima za cilj da osigura delotvornost pravosuđa i samim tim doprinese pravnoj sigurnosti, kao jednom od osnovnih načela pravne države. Alternativni, ali podjednako važan razlog za uređenje ovog problema jeste vraćanje poverenja građana u kredibilitet sudstva. Koliko nam trenutni zakonodavni okvir omogućuje? Zakonodavac je 2015. godine, po predlogu Venecijanske komisije, ali i u okviru svojih obaveza koje proizlaze iz poglavlja „Pravosuđe i osnovna prava“ pregovora o pristupanju Srbije Evropskoj uniji (kolokvijalno poznatim kao Poglavlje 23),  izglasao Zakon o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, koji je stupio na snagu 1. januara 2016.

Svrha ovog zakona bila je da jednim zakonskim aktom celovito uredi mehanizam zaštite pomenutog prava i, idealno, smanji trajanje sudskih postupaka u našem pravnom sistemu ili bar obezbedi delotvoran pravni lek u slučaju povrede. Dok posebni zakon nije stupio na snagu, zakonodavac je pokušao da nađe prelazno rešenje i pravo na suđenje u razumnom roku uredio Zakonom o uređenju sudova, u svega tri člana (8a,8b,8v). Budući da je bio izvestan privremeni karakter takve mere dok se čekao novi zakon, bilo bi suvišno ukazivati na njene manjkavosti.

Dobre strane uvođenja ovog zakona, iz perspektive zaštite ustavnosti

Posmatrano iz sadašnje perspektive, najznačajnija promena uvedena Zakonom o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku jeste ukidanje nadležnosti Ustavnog suda u zaštiti prava na suđenje u razumnom roku dok postupak još traje. Svrha uvođenja novog zakona i prebacivanja nadležnosti bila je da poboljša mehanizam zaštite prava i rastereti rad Ustavnog suda. Ovo svakako ne znači da Ustavni sud više nije nadležan za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, već da postaje nadležan tek nakon iscrpljenja svih preostalih pravnih sredstava.

Sve do 2014. godine, jedino pravno sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku bila je ustavna žalba Ustavnom sudu. Uporednopravnom analizom ali i osvrtom na probleme sa kojima se Ustavni sud susreo u praksi, ubrzo se moglo zaključiti da ustavna žalba nije bila pogodno pravo sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku dok postupak još traje, uzevši u obzir pravnu prirodu i svrhu ovog instituta. Na probleme sa kojima se Ustavni sud suočavao zbog prevelikog broja ustavnih žalbi ukazivali su i stručna javnost, ali i same ustavne sudije. Član 170 Ustava nalaže da se ustavna žalba može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska i manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.U skladu sa ovom ustavnom odredbom, član 82 stav 2 Zakona o Ustavnom sudu (koji je prestao da važi uvođenjem Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku) nalagao je da se ustavna žalba može izjaviti i pre iscrpljenja drugih pravnih sredstava, ako je reč o povredi prava na suđenje u razumnom roku. Ovo rešenje bilo je neposredna reakcija Srbije na niz odluka Evropskog suda za ljudska prava u kojem je Sud utvrdio povredu člana 6 Evropske konvencije zbog nepostojanja efikasnog pravnog leka u slučaju predugog trajanja postupka (Evropski sud je svoj stav o ovom pitanju prvi put izrazio u slučaju V.A.M. protiv Srbije[1], ali i kasnije u odlukama Tomić protiv Srbije[2], Jevremović protiv Srbije[3], Stevanović protiv Srbije[4] i dr.). Srbija je ovo rešenje, po svemu sudeći, usvojila po ugledu na Republiku Hrvatsku, koja se sa sličnim problemom susrela nekoliko godina ranije. Ono što smo kao država propustili, što je, čini se, i danas problem (imajući u vidu predstojeće ustavne amandmane), jeste da sagledamo ne samo kako jedno zakonodavno ili ustavno rešenje deluju u teoriji, već i da li su efikasni u praksi i prilagođeni potrebama našeg pravnog sistema. Hrvatska je ustavnu tužbu radi zaštite prava na suđenje u razumnom roku ukinula nekoliko godina nakon uvođenja i prebacila ceo postupak na redovne sudove, uvidevši koliko je Ustavni sud bio opterećen i onemogućen u vršenju svoje osnovne funkcije – a to je ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti.

Ustavna žalba radi zaštite prava na suđenje u razumnom roku dok sudski postupci još traju bilo je neadekvatno rešenje jer je Ustavni sud je bio stavljen u poziciju da odlučuje o postupcima koji su još trajali, što je u suprotnosti sa pravnom prirodom ove institucije, ali i načelom podele vlasti. Uprkos činjenici da se rad Ustavnog suda već godinama svodi na odlučivanje u postupku po ustavnoj žalbi, ova institucija ne treba biti primarno „žalbeni sud“ jer time značaj preostalih nadležnosti suda postaje zanemarljiv (što praksa već godinama potvrđuje). U tom smislu, ograničenje nadležnosti Ustavnog suda u postupku pri ustavnoj žalbi bi u teoriji trebalo da dovede do efikasnije zaštite ustavnosti i zakonitosti. Ipak, od donošenja novog zakona do danas, do toga nije došlo.

Kritike Zakona o pravu na suđenje u razumnom roku i nekoliko napomena

Uvođenje novog mehanizma zaštite prava na suđenje u razumnom roku kojem je cilj da „predupredi nastajanje povrede prava“ (član 1, stav 2 Zakona) i prebacivanje nadležnosti na redovne sudove, iz aspekta zaštite ustavnosti i rasterećenja Ustavnog suda, trebalo bi da bude pozitivna promena. Ipak, stručna javnost i sam Ustavni sud ukazali su na činjenicu da ovim zakonom problemi nisu još uvek rešeni. Ustavni sud je u 2017. godini ocenio da novi zakon nije doveo do smanjenja broja ustavnih žalbi zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, naprotiv, i to ne zato što postupci i dalje dugo traju, već iz razloga što građani nisu zadovoljni odlukama sudova opšte i posebne nadležnosti.[5] Taj zaključak ide u prilog argumentu od strane stručne javnosti koji nalaže da donošenje jednog zakona ne može rešiti sistematski problem naše države, a to je neefikasnost pravosuđa. Navedene  kritike su osnovane, ali donošenje novog zakona ne mora nužno značiti „korak unazad“ iz nekoliko razloga: 1) Prethodno rešenje je bilo podjednako neadekvatno, što pokazuje i praksa Evropskog suda za ljudska prava u odnosu na Srbiju; 2) Sistematska neefikasnost pravosuđa jeste suštinski problem koji se ne može rešiti jednim zakonom, ali to ne znači da je prebacivanje nadležnosti pri zaštiti prava na suđenje u razumnom roku na redovne sudove neopravdano kao takvo; 3) Iako se rad Ustavnog suda nije rasteretio uvođenjem ovog zakona, nameće se pitanje sasvim drugačije prirode: Da li je opterećenost ustavnim žalbama zaista primarni razlog zbog kojeg se kontrola ustavnosti i zakonitosti već godinama nalazi na marginama rada Ustavnog suda?