Akt o promeni Ustava doraditi stavovima struke

Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine (Odbor), na osnovu predloga svoje radne grupe, 6.9.2021. je utvrdio tekst akta o promeni Ustava, kao i  Ustavnog zakona za njegovo sprovođenje. Dokumenti  su  predstavljeni na javnim slušanjima  u Nišu, Kragujevcu i Novom Sadu, a 17.9. i u Beogradu, nakon čega se odmah upućuju na mišljenje Venecijanskoj komisiji (VK). I pored pokazane dobre volje, nije se uvek držalo preporuka Nacionalnog konventa EU za Poglavlje 23 o vođenju ove faze procesa kao inkluzivnog i transparentnog.

 

 

Nova rešenja ne treba da unaprede sporne amandmane na Ustav Ministarstva pravde, nego odredbe Ustava

 

Ovaj posao sa ciljem depolitizacije pravosuđa i izgradnje sudstva kao jedne od tri grane vlasti u svakoj demokratskoj državi kao garanta postojanja vladavine prava i obezbeđivanja primene prava na nepristrasan, pravedan, pravičan i efikasan način (Magna karta  evropskih sudija, tač. 1) započeo je odmah nakon donošenja Ustava od 2006. i to mišljenjem VK-e o njemu iz 2007. godine. Posle neuspelog sprovođenja reizbora sudija i tužilaca 2008-12. godine,  2013. je doneta Nacionalna strategija reforme pravosuđa, a 2014. sačinjena Analiza ustavnog okvira o pravosuđu. Promene na koje se obavezala naša država 2016. godine, nisu sprovedene u delo 2016-17. godine na osnovu odluke i monopola izvršno-političke vlasti u vođenju tih procesa, jer ih je pravosuđe  prihvatilo 2014. i 2016. godine.

 

Ministarstvo pravde, iako neovlašćeni predlagač, 2017. je  samostalno započelo tzv. „konsultativni proces sa civilnim društvom“ koji se sveo na bespoštednu kritiku sudstva i tužilaštva, da bi 22.1.2018. objavilo  radnu verziju amandmana na Ustav o pravosuđu, koju je sačinila anonimna radna grupa. Svi nadležni organi pravosuđa, struka i nauka  su negativno ocenili taj dokument i zahtevali da se on odmah povuče iz rasprave. To se, nažalost, nije dogodilo.  Ministarstvo se pohvalilo da je dobilo navodno sve  pozitivne ocene od VK-e, iako Mišljenje VK-e od 25.6.2018. sadrži više kritika, nego pohvala.

 

Visoki savet sudstva  (VSS) je u svojoj Analizi od 20.7.2018. na to ukazao, kao i Konsultativno veće evropskih sudija i Konsultativno veće evropskih tužilaca. Stoga, treba prihvatiti sa rezervom izjave pojedinaca iz radne grupe i Odbora:  da su predložena rešenja znatno bolja od onih koja su predlagana 2018., da  ima i „dosta poboljšanja“, a da pogoršanja – nema. Naime, pogrešno je iz ugla struke uopšte polaziti od predloga koji je ocenjen kao nekvalitetan, a kasnije u svim alternativama iz Mišljenja VK-e pomenuti Amandmani su dograđivani  inicijalno iznuđenim ili minimalističkim opcijama, uz odbijanje izvršne vlasti da  zajednički rade na ovom poslu sa sudstvom. Kriterijum uspešnosti ovih promena treba da je unapređivanje ustavnog položaja i uloge sudstva, a onda i tužilaštva, da bi se njihova pozicija, rad i odgovornost poboljšali  zbog kvalitetnijeg i efikasnijeg ostvarivanja prava građana i pravnih lica u najrazličitijim sporovima.

 

 

Sporne odredbe o podeli vlasti i o sudstvu

 

Tekst akta o promeni Ustava sadrži  više rešenja koja od početka za struku nisu  sporna:   nema probnog  mandata sudija, Skupština ne bira sudije na stalni mandat, niti bira predsednike sudova, navode se uslovi za razrešenje  i nepremestivost sudija. Članovi VSS  više nisu  ministar pravde i predsednik Odbora za pravosuđe, ali ni predsednik Vrhovnog kasacionog suda (VKS). Nema više odredbe da sudije sude „imajući u vidu i sudsku praksu“, ali je izbačeno i da VKS ujednačava sudsku praksu (?). Nema rešenja po kome se raspušta VSS ukoliko ne donese odluku u određenom roku, ni  Pravosudne akademije kao ustavne materije i obaveznog uslova za svaki prvi  izbor na pravosudnu funkciju. Nažalost,  još uvek ima značajnih pitanja koja su ostala sporna.

 

U preostalom delu nacrta ovih amandmana, uglavnom se prati  ono što je činila i radna grupa Ministarstva pravde 2018.godine.  U Amandmanu I  se prepisuje  ceo član 4. Ustava, da bi se - i to delimično – izmenila jedan reč u stavu 3. Predlaže se da ovaj stav umesto: „Odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli“, ubuduće glasi: „..na međusobnom proveravanju i ravnoteži.“ U suštini, ništa nije promenjeno jer su reči „međusobna kontrola“ i „međusobno proveravanje“ po značenju sinonimi. Domaće analize su ukazivale da ovaj stav treba brisati ili ostaviti da važi između zakonodavne i izvršne vlasti, kao političkih vlasti. Posebno pitanje je da li je trebalo primeniti tehniku amandmana ili Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustava, koja je primerenija sistemu kontinentalnog prava.

 

Za razliku od ustavne definicije najviših organa i tela zakonodavne i izvršne vlasti, i definicije suda, VSS-u je u ustavnoj definiciji (Amandman XII, st. 1)  dodat  epitet „državni“ uz reč organ, bez ikakvog obrazloženja. Zatim je na kraju stava, takođe nepotrebno i neusaglašeno,  dodato „predsednika sudova i sudija porotnika“,  iako to obuhvata izraz „sudova i sudija“ i zbog čega se i daje visoko jemstvo nezavisnosti, što ukazuje da radna grupa nije obratila dovoljno pažnje ovom delu posla i nomotehnici, te da deo materije nije za Ustav, nego za zakone.

 

Zatim, deo o načelima sudstva (Amandman IV) nije unapređen, čak izostaje definisanje sudske vlasti, a ne uvode se ni  savremena načela poput raspoređivanja predmeta po unapred utvrđenim pravilima, da se plate sudija određuju zakonom i ne mogu smanjivati. U  Amandmanu XII  se samo navodi  da VSS bira sudije  i predsednike sudova, odlučuje o prestanku njihove funkcije i  o drugim pitanjima njihovog položaja. Nigde nije predviđen bilo kakav oblik budžetske autonomije sudstva, iako je to bilo predviđeno 2014., ali nikad nije zaživelo. Prema važećem zakonu, VSS  daje mišljenje na svaki predlog zakona koji se odnosi na sudije i sudove, ali nije nadležan  za Sudski poslovnik i zaposlene?

 

 Realizacija nadležnosti VSS-a u pogledu redovnog i vanrednog  vrednovanja rada sudija,  disciplinske odgovornosti i  Etičkog kodeksa može biti ugrožena, ukoliko se u VSS ne biraju sudije barem u većini koja sada postoji i ukoliko se za svaku odluku zahteva kvalifikovana većina. Minimum od 7 sudija u VSS bi  omogućavao predstavljanje svih nivoa i vrsta sudova. Autoritet VSS-a bi značajno  opao u odnosu na postojeći,  ukoliko u njegovom sastavu ne bude i predsednik Vrhovnog suda, po funkciji. Na taj način bi se zadržao dostignuti broj sudija u VSS, a u tom slučaju trinaesti član VSS-a bi mogao biti istaknuti pravnik koga bi birali svi pravni fakulteti u zemlji iz reda  profesora prava.

 

 

 Praktična pitanja za diskusiju

 

Prvo:  mehanizam petočlane komisije skupštinskih i pravosudnih funkcionera koja treba da „razreše“ situaciju ako Narodna skupština ne izabere 5 članova VSS-a ili Visokog  saveta tužilaca (VST) većinom od 2/3 koju traži VK-a – anti-deadlock mehanizam. Insistira se od  političke vlasti da tu komisiju sačinjavaju: predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana, iako troje od navedenih funkcionera bira Narodna skupština. Postoji opasnost da bi vladajuća većina mogla opstruisati glasanje u skupštini i odmah tj. za 10 dana funkcioneri bi većinom glasova  mogli izabrati u VSS/VST kao istaknute pravnike  homogenu grupu političko-stranačkih istomišljenika, koji bi kasnije mogli da blokiraju rad ovog organa.

 

Drugo pitanje, povodom koga nije postignuta potpuna  saglasnost u radnoj grupi i na sednici Odbora, je predloženo rešenje da se u VSS, a i u VST, uvek odlučuje većinom od 8 glasova. Prema postojećem stanju u  VSS i DVT, odluke se donose  većinom od 6 glasova, a već 7 glasova je većina od  skoro 2/3, odnosno 64%. U dosadašnjoj raspravi je izneto mišljenje da se u Ustavu ne postavlja tako visok zahtev ovom telu, jer ni jedan organ u državi ne donosi sve odluke kvalifikovanom većinom.

 

 

Ukoliko Odbor ne  uvaži osnovane predloge struke,  nauke i  tela EU, uskratiti podršku!

 

Vreme je za promene Ustava u delu o pravosuđu, da sad ne otvaramo pitanje – da li bi bilo bolje menjati ceo Ustav? Da se isključivo građani Srbije i struka  pita odgovor bi bio verovatno - da, ukoliko ćete ga unaprediti. To je, ujedno, odgovor onima koji insistiraju da rešenja treba da budu minimalistička jer su tako navodno prilagođena domaćim uslovima. Zagovornici ovih teza treba da čuju i reči akademika Lj. Simovića: „Srbija slavi Sretenjski Ustav, a ne živi ni po danas važećem Ustavu i zakonima!“

 

Dakle, zašto menjati Ustav ukoliko se ne unapređuje funkcija  i odgovornost pravosuđa i ne staje na put otvorenim pritiscima pojedinih najviših funkcionera izvršne i zakonodavne vlasti na nosioce pravosudnih funkcija. Obračunavanje, putem medija i na javnoj sceni, sa poimence određenim sudijama i tužiocima i uticaj na određene predmete u radu, kao i kršenje prezumpcije nevinosti, moralo bi da bude efikasno zaustavljeno i sankcionisano. Naravno, ovo nikako ne znači da ne treba u javnosti diskutovati o sudskim odlukama i o radu pojedinih sudija i tužilaca, ali njihova odgovornost se utvrđuje na osnovu Ustava,  zakona i  predviđenih institucionalnih mehanizama.

 

Na kraju, ukazujemo da jednaku pažnju treba posvetiti i tekstu nacrta Ustavnog zakona za sprovođenje amandmana, imajuću u vidu izuzetno loša iskustva iz 2008-12. godine i stavove koje je Ustavni sud tada doneo. Dobra je vest,  što je i Centar za pravosudna istraživanja (CEPRIS) 16.9.2021. objavio alternativni Model Amandmana I do XXXVI i Model Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustava sa obrazloženjem. Posle ovoliko predloga, od kojih mnogi nisu za tekst Ustava nego pravosudnih zakona, neophodno je  da radna grupa i Odbor  nastave  rad koristeći navedene  i sve druge osnovane predloge koji ispunjavaju visoke zahteve znanja i nomotehnike. Ukoliko nadležna skupštinska tela i organi ne prihvate najznačajnije predloge sa javnih slušanja, smatram da predstavnici struke koji učestvuju u radu radnih tela treba da razmisle o tome, da li će sav njihov dosadašnji rad i doprinos, te saglasnosti i kopromisi koje su učinili, biti zloupotrebljeni.