Neurednost tužbe i drugi razlozi za odbačaj tužbe u upravnom sporu

Upravni spor je upravno - sudski postupak, koji se vodi pred Upravnim sudom Republike Srbije. Odbačaj tužbe predstavlja jedan od načina okončanja upravnog spora i propisan je odredbama čl. 25 i 26 Zakona o upravnim sporovima (u daljem tekstu: ZUS).[1] Navedene odredbe nalaze se u VI glavi ZUS-a, kojima je regulisan prethodni postupak, ali tužba se može odbaciti bez vremenskog ograničenja, u bilo kom stadijumu upravno - sudskog postupka. Ako sudija pojedinac, koji je ovlašćen da postupa u prethodnom (pripremnom) postupku, propusti da tužbu odbaci, to može učiniti sudsko veće, sve do donošenja odluke po tužbi.[2]

Tužba se, pre svega, može odbaciti zbog neurednosti, odnosno u slučaju kada je nepotpuna ili nerazumljiva. U tom slučaju tužilac će biti pozvan od strane sudije pojedinca da u ostavljenom roku tužbu uredi, pojasni ili dopuni, odnosno otkloni nedostatke, uz ukazivanje na posledice nepostupanja po nalogu. U slučaju da tužilac ne postupi u ostavljenom roku i ne otkloni nedostatke tužbe, sudija pojedinac (odnosno sudsko veće) će takvu tužbu rešenjem odbaciti, iz razloga što se po nepotpunoj ili nerazumljivoj tužbi ne može postupati. Do odbačaja tužbe, međutim, neće doći kada sud utvrdi da je osporeni akt ništav. Pored navedenog razloga (neotklonjene neurednosti), ZUS propisuje još sedam posebnih razloga (krupnih procesnih nedostataka) kada se tužba može odbaciti. Treba reći da za te razloge nije predviđen preduslov slanja naloga za uređenje tužbe, već se ista odbacuje kada bilo koji od njih nastupi.

Prvi poseban razlog za odbačaj tužbe je vezan za pravovremenost podnošenja iste. Kada se radi o tužbi zbog poništaja određenog akta (koji se može osporavati u upravnom sporu) tužba se odbacuje kada je podneta neblagovremeno, odnosno nakon isteka zakonom propisanog roka. Taj rok, koji je po prirodi prekluzivan (peremptorni), je najčešće 30 dana od dana prijema akta (ali posebnim zakonima može biti propisan i kraći rok, pri čemu organ koji je ovlašćen za podnošenje tužbe, može u slučaju da mu akt nije dostavljen tužbu podneti u roku od 60 dana od dana dostave stranci). Kada se, pak, radi o tužbama zbog ćutanja uprave (neodlučivanja organa) tužba će biti odbačena u slučaju da je podneta preuranjeno. Rok za tužbu u ovom slučaju je dilatorni, a preuranjena tužba je ona koja je podneta pre isteka opšteg roka od 60 dana za odlučivanje drugostepenog organa po žalbi (odnosno kraćeg roka koji su propisani posebnim zakonima), kao i roka od sedam dana kojim se drugostepeni organ naknadnim zahtevom poziva da o žalbi odluči. Još konkretnije, da bi tužba zbog ćutanja bila pravovremeno podneta potrebno je da protekne rok za žalbu, kao i rok dat u naknadnom zahtevu. Postoje i akti protiv kojih nije dozvoljena žalba, pa da bi tužba zbog ćutanja uprave u ovom slučaju bila pravovremena, potrebno je da protekne rok (propisan Zakonom o opštem upravnom postupku - ZUP)[3] u kojem je prvostepeni organ bio dužan da odluči po inicijalnom zahtevu, kao i rok od sedam dana koji je dat u naknadnom zahtevu.

Drugi poseban razlog za odbačaj tužbe je kada je upravni spor pokrenut radi poništaja akta koji ne predstavlja akt o čijoj zakonitosti se odlučuje u upravnom sporu. Akti koji se tužbom mogu osporavati, a propisani su odredbom člana 3. ZUS-a, su: 1) konačni upravni akti (upravni akti koji su doneti u drugom stepenu, odnosno prvostepeni upravni akti protiv kojih nije dozvoljena žalba u upravnom postupku),[4] osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita, 2) konačni pojedinačni akti, kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita, 3) drugi konačni pojedinačni akti, kada je zakonom predviđeno. Upravni sud, zapravo, ispitivanjem svoje stvarne nadležnosti vrši ocenu da li je protiv određenog akta predviđena drugačija sudska zaštita. U slučaju da je za ocenu zakonitosti akta nadležan drugi sud,[5] Upravni sud će se oglasiti stvarno nenadležnim i predmet će uputiti nadležnom sudu. Kada, međutim, nađe da nijedan sud nije nadležan za ocenu zakonitosti akta, tužbu će odbaciti.[6] Veliki broj posebnih zakona propisuje da se zakonitost određenih akata može osporavati u upravnom sporu.[7] Međutim, postoji i veliki broj akata, koji „liče“ na akte koji se mogu osporavati u upravnom sporu, ali po prirodi ne spadaju u iste. Imajući to u vidu, nekad je teško oceniti da li određeni akt uživa zaštitu pred Upravnim sudom.[8]

Treći poseban razlog za odbačaj tužbe je kada uz tužbu zbog ćutanja uprave nisu priloženi svi dokazi propisani odredbom člana 22. stav 3. ZUS-a i to: kopija žalbe, odnosno kopija inicijalnog zahteva - zahteva kojim se pokreće upravni postupak (u slučaju kada se radi o postupcima gde žalba nije dozvoljena), kao i kopija naknadnog zahteva - urgencije, odnosno podneska gde se nadležni organ poziva da u naknadnom roku od sedam dana odluči po žalbi ili po zahtevu (u zavisnosti da li je žalba dozvoljena ili nije). Pored kopija navedenih podnesaka, uz tužbu zbog ćutanja uprave se obavezno podnose i dokazi o predaji tih podnesaka nadležnom organu (moguće je i upućivanje preporučenom poštanskom pošiljkom, odnosno slanje elektronskim putem - mejlom, kada je to predviđeno). Treba naglasiti da se žalba protiv prvostepenog rešenja izjavljuje preko tog istog organa, dok se žalba zbog neodlučivanja prvostepenog organa izjavljuje direktno nadležnom drugostepenom organu. Naknadni zahtev se, u slučaju kada je žalba dozvoljena, izjavljuje nadležnom drugostepenom organu, a u slučaju kada žalba nije dozvoljena prvostepenom organu koji treba da odluči po zahtevu.[9] Razlog za odbačaj tužbe u ovom slučaju je, dakle, kada nije priložen neki od dokaza,[10] kao i kada iz priloženih dokaza proizlazi da žalba ili naknadni zahtev nisu upućeni nadležnom organu. U potonjem slučaju se smatra da dokazi nisu ni priloženi.

Četvrti poseban razlog za odbačaj tužbe je kada se osporenim aktom ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes.[11] Tužilac u upravnom sporu može biti fizičko, pravno ili drugo lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes. Državni organ, organ autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, organizacija, deo privrednog društva sa ovlašćenjima u pravnom prometu, naselje, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica, mogu pokrenuti upravni spor ako mogu da budu nosioci prava i obaveza o kojima se rešavalo u upravnom postupku. Takođe, ako je upravnim aktom povređen zakon na štetu javnog interesa, upravni spor može da pokrene nadležni javni tužilac, kao i nadležno javno pravobranilaštvo, ako su upravnim aktom povređena imovinska prava i interesi Republike Srbije, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave.[12]

Peti poseban razlog za odbačaj tužbe je situacija kada je posle podnošenja tužbe osporeni akt poništen po tužbi druge stranke. Navedeni slučaj je moguć kada je protiv akta podneto više tužbi različitih tužilaca, a sud nije postupak spojio radi istovremenog rešavanja. Kada po nekoj od tih tužbi Upravni sud poništi akt, postupak po ostalim tužbama će okončati odbačajem tužbi.

Šesti poseban razlog za odbačaj tužbe je slučaj kada se protiv upravnog akta koji se tužbom osporava mogla izjaviti žalba, a žalba nije uopšte ili nije blagovremeno izjavljena ili je žalilac odustao od žalbe u toku drugostepenog postupka. Dakle, u ovom slučaju žalba je dozvoljena, a tužilac podnosi tužbu radi poništaja akta prvostepenog organa protiv kog akta nije izjavio žalbu, izjavio ju je neblagovremeno ili je od iste odustao u toku žalbenog postupka. Da bi sud mogao da odbaci tužbu iz ovog razloga, skoro uvek će biti potrebno da ima spise predmeta i iz istih prethodno utvrdi navedene činjenice.

Sedmi poseban razlog za odbačaj tužbe je kada već postoji pravnosnažna sudska odluka doneta u upravnom sporu o istoj stvari.[13] U navedenom slučaju je potrebno da postoji identitet stranaka i predmeta upravnog spora. To bi bila situacija kada isti tužilac podnese dve tužbe radi poništaja istog akta. Takođe, to bi bila i situacija kada isti tužilac podnese dve tužbe zbog ćutanja tuženog organa i priloži identične dokaze (npr. istu žalbu i naknadni zahtev). U navedenim slučajevima kada sud odluči po jednoj tužbi, drugu odbacuje rešenjem.

Saglasno odredbi člana 27. ZUS-a protiv rešenja sudije pojedinca kojim se tužba odbacuje, podnosilac tužbe ima pravo prigovora, a o kom prigovoru odlučuje posebno veće Upravnog suda, sastavljeno od troje sudija.[14] Navedeni prigovor predstavlja poseban, dodatni vid sudske zaštite tužioca.

Odbačajem tužbe upravno - sudski postupak okončava se bez rešavanja suštine spora (ulaska u meritum), te je potrebno da postupajući sudija pojedinac (odnosno sudsko veće) posveti posebnu pažnju pri ocenjivanju da li postoje procesni uslovi da se upravni spor vodi, a da tužbu odbaci samo onda kada postupanje po istoj nije moguće, usled neotklonjene neurednosti ili kada nije ispunjen neki od uslova, poput: neprilaganja dokaza kod ćutanja uprave, neblagovremenosti tužbe, postojanja pravnosnažne sudske odluke u istoj stvari itd. Navedeno iz razloga što preterani formalizam (preterano stroga primena procesnog prava), odnosno proizvoljna primena procesnog prava može dovesti do povrede tužiočevog prava na pristup sudu, a samim tim i povrede prava tužioca na pravično suđenje, koje je garantovano čl. 6. Evropske Konvencije o ljudskim pravima.[15]