Kritika postupanja službi za katastar nepokretnosti sa aspekta prava na obrazloženu odluku

Republičkom geodetskom zavodu, odnosno službama za katastar nepokretnosti koje rade kao njegove unutrašnje jedinice, Zakonom o državnom premeru i katastru[1] i Zakonom o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture[2] povereno je vođenje stručnih poslova i poslova državne uprave koji se odnose na katastar nepokretnosti i slične javne registre, odnosno usko povezane delatnosti.

Postupci upisa u katastar nepokretnosti koje sprovode službe odnose se na upis nepokretnosti, upis prava, predbeležbe i zabeležbe.

U svom postupanju, službe za katastar nepokretnosti (u daljem tekstu označavane i kao: služba) vode se Zakonom o postupku upisa – specijalnim zakonom kojim se bliže reguliše upravno postupanje službe prilikom sprovođenja upisa, kao i Zakonom o opštem upravnom postupku[3] - osnovnim zakonom kojim se na opšti način reguliše upravni proces, i koji se shodno primenjuje u postupcima pred službom na pitanja koja nisu posebno uređena specijalnim zakonom.

Odluke službi o upisima donose se po zahtevu stranaka ili po službenoj dužnosti u formi rešenja, čija je obavezna sadržina predviđena odredbama člana 38 Zakona o postupku upisa. Rešenje o upisu u katastar nepokretnosti sadrži, pored ostalh elemenata propisanih opštim zakonom, i: podatke o vrsti upisa, vrsti prava, označenje nepokretnosti, podatke o licu u čiju korist se vrši upis, podatke o upisanom prethodniku, osnovu upisa i podatke o visini takse. Rešenje o odbijanju, odnosno o odbacivanju zahteva, pored ostalog, sadrži: podatke o zahtevanoj vrsti upisa, vrsti prava, označenje nepokretnosti, podatke o licu čiji se zahtev odbija, odnosno odbacuje sa taksativno navedenim razlozima za odbijanje, odnosno odbacivanje i podatke o visini takse.

Rešenje koje donosi služba svakako treba da sadrži i standardne elemente odluke u upravnom postupku koji su predviđeni članom 141 ZOUP: uvod, izreku, obrazloženje, pouku o pravnom leku, potpis i pečat organa. Naglasak je na obrazloženju, koje, saglasno stavu 4. označenog člana, mora da bude razumljivo i da sadrži kratko izlaganje zahteva stranke, činjenično stanje i dokaze na osnovu kojih je ono utvrđeno, razloge koji su bili odlučujući kod ocene svakog dokaza, propise i razloge koji, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, upućuju na odluku iz dispozitiva i razloge zašto nije uvažen neki zahtev ili predlog.

Po mišljenju autora, rešenja koja službe za katastar nepokretnosti donose u postupcima upisa nepokretnosti i upisa prava, u velikom broju slučajeva, ne ispunjavaju zakonom propisane uslove o formi odluke u delu obrazloženja, odnosno standarde obrazložene odluke.

Izrekom rešenja službe utvrđuje se da postoji osnov za provođenje određene promene u katastru, odnosno, odrediće se vršenje upisa; biće odbijeno provođenje promene ili će zahtev biti odbačen. U tipičnom obrazloženju odluke, biće označen odgovarajući član zakona na kojem se zasniva njen pravni osnov konkretne, i biće obrazloženo koji iznos takse je učesnik u postupku dužan da plati saglasno Zakonu o republičkim administrativnim taksama[4], čemu se često posvećuje više pažnje nego suštini stvari.

Značajni delovi koji po pravilu izostaju iz obrazloženja, jesu prikaz činjeničnog stanja i razlozi za donošenje konkretne odluke u izreci. Ovakvi nedostaci obrazloženja rešenja službe, iako predstavljaju važne povrede upravnog postupka i žalbeni razlog, nisu od prevelikog praktičnog značaja onda kada je udovoljeno zahtevu stranke, odnosno onda kada je doneta odluka koja odgovara interesima pojedinog ili svih učesnika. Dve su kategorije okolnosti u kojima su ovakvi nedostaci naročito uočljivi: najpre, katastarske upravne stvari su u značajnom broju višestranačke i sa suprotstavljenim interesima, dok broj odluka kojima se odbija provođenje promene ili odbacuje zahtev nije zanemarljiv. Upravo u ovim prilikama kod stranaka postoji povećana potreba za upoznavanjem sa razlozima odluke.

Potreba za obrazlaganjem odluke i pravo na obrazloženu odluku, nesporni su kada je reč o bilo kakvom postupanju kojim se odlučuje o nečijim pravima, obavezama i interesima, dok pogotovo dolaze do izražaja upravo u okolnostima odlučivanja u višestranačkim stvarima i prilikom odbijanja ili odbacivanja zahteva, i ostvaruju se kroz davanje podrobnog obrazloženja, koje će sadržati potpune, jasne i dovoljne razloge. Iz tih razloga, specifičnim elementima obrazloženja zakoni pridaju naročit značaj u slučajevima odbijanja ili odbacivanja zahteva, propisujući obavezu taksativnog navođenja razloga, odnosno navođenja razloga koji su bili odlučujući kod ocene svakog dokaza, koji upućuju na odluku iz dispozitiva i zbog kojih nije uvažen zahtev.

Međutim, upravo ovaj deo vrlo često izostaje u odlukama službi. Razlozi koji upućuju na odluku iz dispozitiva po pravilu se svode na označenje člana zakona. Službenici koji izrađuju odluke uredno se u obrazloženju pozivaju na odgovarajuće zakonske članove koji su bili merodavni za njeno donošenje, što nije dovoljno da bi odluka bila obrazložena. Uvidom u odredbe zakona na koje se rešenja oslanjaju učesnici u postupcima pred službom često ne mogu ustanoviti šta su bili konkretni razlozi za donošenje odluke. Rešenjima, u značajnom broju slučajeva, nedostaje opis činjeničnog stanja i opis primene propisa, razlozi o bitnim činjenicama, konkretni motivi kojima se ovaj organ vodio prilikom odlučivanja, i kako je i iz kojih razloga na utvrđene činjenice primenio propise na koje se pozvao. Jednostavno rečeno – stranci se najčešće ne predočava zbog čega je njen zahtev odbijen, odnosno zašto je odlučeno u korist lica koje ima suprotstavljen interes.

U postupku upisa, koji je podložan sudskoj kontroli, odlučuje se o pravima i obavezima lica, zbog čega je potrebno da odluke koje se u njegovim okvirima donose, ispunjavaju kriterijume i standarde koji proističu iz garancija koje pružaju član 32 Ustava Republike Srbije i član 6 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava. Standardi pravičnog suđenja, čiji je sastavni element pravo na obrazloženu odluku, neupitno se primenjuju i u upravnom postupku, konkretno u katastarskim stvarima, koje su do uspostavljanja katastra nepokretnosti bile u nadležnosti zemljišno-knjižnih odeljenja sudova, i koje su danas u nadležnosti upravnih organa koje Evropski sud za ljudska prava u svojim odlukama prepoznaje kao „tribunale“ u okviru značenja ovog pojma predviđenog Konvencijom.[5]

Standardi obrazložene (sudske) odluke, sistematizovani u odluci Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Tatashvili v. Russia[6], u celosti su primenjivi i na upravno postupanje službi za katastrar nepokretnosti u Republici Srbiji. Svojim obrazloženjem, organ je dužan da ubedi stranku da je njegova odluka ispravna, da opravda svoju odluku i da pokaže da je stranka o čijem se pravu odlučuje saslušana, na osnovu čega se zaključuje da je postupak bio pravičan. Saglasno prirodi stvari, organ mora dati razloge za bitne i relevantne okolnosti. Izostankom potpunog obrazloženja, strankama se suštinski uskraćuje pravo na pravni lek, jer se stranke ne upoznaju sa konkretnim razlozima neuvažavanja njihovih zahteva, čime se onemogućuju da adekvatnom argumentacijom pobijaju odluku kojom nisu zadovoljni, niti pak drugostepeni organ ima mogućnost da preispita pravilnost donete odluke. Izostankom ovih elemenata, stranci se uskraćuje pravo na obrazloženu odluku.

Iz ovog razloga, važno je prepoznati rasprostranjeni problem koji nastaje prilikom obrazlaganja katastarskih odluka, i ukazati na potrebu za preduzimanjem zakonodavnih, upravnih, upravljačkih i kadrovski aktivnosti, koje bi doprinele njegovom sistemskom rešavanju.

Važno je dodatno dopuniti odredbe Zakona o postupku upisa, kako bi se još preciznije, detaljnije i izričitije predvidela obaveza davanja detaljnog obrazloženja odluke. U tom smislu, potrebno je sprovesti opsežno informisanje i dodatne obuke službenika zaposlenih u službama za katastar nepokretnosti. Potrebno je, u sklopu tekućih i predstojećih reformi Republičkog geodetskog zavoda i katastarskih službi i njihovog postupanja, dodatno ukazati na značaj obrazloženja odluke, koji proističe iz važnosti životnih posledica koje one proizvode. Deo uzroka problema može se pripisati činjenici da rešenja u katastarskim stvarima u velikom broju slučajeva izrađuju službenici koji nisu pravničke, već tehničke struke, zbog čega je takođe potrebno ustanoviti praksu ili obavezu učešća pravnika u izradi odluke i proveri usklađenosti nacrta odluke sa zakonskim odredbama o sadržini obrazloženja i standardima pravičnog obrazloženja. Ovakvim promenama, strankama će biti omogućeno da se jasno upoznaju sa stavom organa koji odlučuje o njihovima pravima, da dodatno razmotre osnovanost svojih zahteva, da pruže adekvatnu argumentaciju u pravnim lekovima koje izjavljuju, ali i da prilikom podnošenja narednih zahteva otklone sve nedostatke koji su ih ranije sprečavali u ostvarivanju njihovih prava.