Usvajanje „Kodeksa ponašanja narodnih poslanika“ je dočekano bez previše očekivanja u pogledu mogućih efekata, a takav sud je uglavnom zasnovan na dugogodišnjoj praksi rada Narodne skupštine i na načinu na koji je ovaj akt donet – bez mogućnosti da se šira zainteresovana javnost izjasni o njegovim odredbama i ukaže na to kako da se poboljšaju. Ipak, reč je o aktu čije odredbe daju mogućnost da se praksa promeni, a stvarnost će ubrzo dati odgovor na pitanje da li za tako nešto postoji spremnost.

 

 

Čemu uopšte Kodeks?

 

Prava i obaveze narodnih poslanika uređeni su odredbama Ustava, Zakona o Narodnoj skupštini, drugih zakona (pre svega Zakon o sprečavanju korupcije), skupštinskog Poslovnika i drugim skupštinskim aktima. Pošto su propisi ostavili značajan prostor za različita tumačenja tih obaveza, daleko bolje rešenje bi bilo da su sami ti propisi dopunjeni i precizirani. Međutim, kako je Kodeks donet istom poslaničkom većinom kao i zakoni koje donosi ista ta Narodna skupština, može se smatrati da su na taj način stvorene obaveze sadašnjih i budućih narodnih poslanika prema svima, te da nije reč o aktu samoobavezivanja koji bi se na dobrovoljnoj osnovi odnosio samo na one poslanike koji su u ovom trenutku podržali njegovo donošenje.

 

 

Zašto je Kodeks donet?

 

Razlozi koji se iznose u preambuli Kodeksa, ukazuju na „uverenje da narodni poslanici svoj rad i delovanje treba da podrede zakonitosti i javnom interesu, a u skladu sa etičkim vrednostima“, želju da se „jača poverenja građana u Narodnu skupštinu“ i da se „doprinese da narodni poslanici obavljaju poslaničku funkciju savesno i odgovorno, uz otvorenost i spremnost da javnosti odgovaraju za svoje ponašanje“. Ističe se da se na ovaj način Skupština „pridružuje procesu integracije Republike Srbije u Evropsku uniju i primeni evropskih standarda“.

 

Očigledno je da ovi motivi nisu bili dovoljni, jer bi u suprotnom Kodeks verovatno bio usvojen u nekom trenutku u proteklih desetak godina, od kada je na njemu počelo da se radi. Najsnažniji podsticaj je stigao od Grupe zemalja za borbu protiv korupcije – GRECO - (koja funkcioniše pod okriljem Saveta Evrope), odnosno u preporukama iz četvrtog kruga evaluacije, 2015. godine. Iako je prvi rok za ispunjavanje preporuka GREKO istekao 2016, u ovoj oblasti nije bilo napretka. I u poslednjem izveštaju sa plenarne sednice GREKO, s kraja oktobra 2020. konstatuje se da obaveza nije ispunjena. GREKO je preporučio da se kroz Kodeks obezbede „jasne smernice za izbegavanje i rešavanje sukoba interesa», da «javnosti bude omogućen lak pristup budućem Kodeksu i da se on efikasno sprovodi u praksi, uključujući i podizanje svesti među narodnim poslanicima o standardima koji se očekuju od njih, omogućujući im savetovanje, uz čuvanje poverljivosti i namenske obuke.» Jednako je značajna i preporuka da se uvedu «pravila o načinu interakcije narodnih poslanika i lobista i trećih strana koje pokušavaju da utiču na parlamentarni proces, a takođe i na postizanje veće transparentnosti interakcije». Dok GREKO u oktobru 2020. konstatuje da je donet Zakon o lobiranju, ujedno poziva da se ta materija dodatno uredi i Kodeksom (što nije učinjeno).

 

Iz ovoga se može videti da su upravo kritike GREKO (i EU koja drži do mišljenja ovog tela), bile glavni razlog da urgentni postupak usvajanja ovog akta, ali i za njegovu sadržinu. To se najbolje može videti iz činjenice da je Kodeksom predviđeno formiranje stručnog tela (Etičke komisije) i izrada vodiča za primenu, ali samo u vezi sa jednim od pitanja koje je izričito pomenuto u preporukama GREKO – sukobom interesa – dok su ostale etičke dileme, sa kojima se poslanici jednako mogu susresti u praksi, izostavljene.

 

 

Narodni poslanici i pravosuđe – glavna pitanja

 

Sve četiri glavne uloge Narodne skupštine (predstavnička, zakonodavna, izborna, kontrolna) mogu imati uticaja na pravosuđe. Samim tim, postupanje narodnih poslanika u vezi sa svakom od njih ima značaja kako na pravosuđe, tako i na pojedince koji unutar njega rade ili koji pred sudovima traže zaštitu svojih prava. Kada je reč o ustavotvornoj i zakonodavnoj ulozi Skupštine, od suštinskog je značaja da narodni poslanici postupaju u javnom interesu i da formulišu odredbe koje će na najbolji način obezbediti nezavisan i efikasan rad javnih tužilaštava i sudova. Kad je reč o izbornoj funkciji, koju parlament i dalje vrši u značajnom delu, postoji potreba da se obezbedi blagovremen izbor najboljih kandidata. U okviru kontrolne funkcije, bitno je da Skupština savesno razmotri izveštaje o radu Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca, ali i Ministarstva pravde u delu koji se odnosi na obezbeđivanje uslova za nesmetani rad pravosuđa. Ništa manje važno je da se obezbedi da se u vršenju poslaničkih prava (na primer, kroz poslanička pitanja ili parlamentarne diskusije) ne povrede prava građana (npr. pretpostavka nevinosti) ili ugled sudija i tužilaca. U stvari, tome je već trebalo da posluži drugi akt – «Kodeks ponašanja narodnih poslanika o granicama dozvoljenosti komentarisanja sudskih odluka i postupaka“ ("Službeni glasnik RS", broj 71 od 21. jula 2017). Za utvrđivanje njegovog kršenja nije predviđena posebna procedura, niti mere u slučaju da do toga dođe. Prilikom pisanja Kodeksa ponašanja propuštena je prilika da se napravi veza sa prethodno usvojenim aktom.

 

 

Ima li koristi od Kodeksa?

 

Ovaj kodeks, kao i drugi akti slične vrste sadrži niz načela, kao i pojedine obaveze koje su formulisane na konkretniji način. Brojne su situacije gde se Kodeksom „zabranjuje“ nešto što je već zabranjeno ili se propisuju obaveze koje već postoje u zakonima. U takvim slučajevima Kodeks bi mogao pre da izazove nove dileme i napravi štetu, nego da donese neke koristi.

 

 

Zabrana zabranjenog i mogućnost istovremenog vođenja više postupka o istoj stvari

 

Tako, Kodeks, između ostalog, u članu 9., zabranjuje narodnim poslanicima da „javnu imovinu i službene prostorije koristi u privatne svrhe, odnosno za privatne poslove“, da „koriste službena sredstva ili imovinu Narodne skupštine za potrebe izborne kampanje“, da zloupotrebe „poslaničku funkciju radi lične koristi ili koristi političke stranke“, u članu 10. da „obavlja poslaničku funkciju ili koristi privilegije u cilju ostvarivanja koristi ili pogodnosti za sebe ili povezano lice“, u članu 11. st. 2. „da traži, prihvati ili primi bilo kakvu neposrednu ili posrednu finansijsku korist ili drugu nagradu u zamenu za uticaj ili glasanje o predlozima akata i drugim pitanjima koja su na dnevnom redu sednice Narodne skupštine ili njenog radnog tela“, a u članu 14. st. 1. su zabranjene aktivnosti koje imaju karakter „aktivnog“ ili „pasivnog“ podmićivanja. Pošto ovde zabranjene radnje ujedno mogu biti predmet izvršenja krivičnog dela nameće se pitanje svrhe propisivanja tih zabrana i u Kodeksu, ali i daljeg postupanja kada se javi sumnja da je poslanik prekršio zabranu. Za te odredbe Kodeks nije predvideo da će se sačekati sa odlučivanjem o povredi dok se ne završi krivična istraga, niti dužnost Odbora za administrativno-budžetska i mandatno-imunitetska pitanja (kojem se podnose prijave za kršenje Kodeksa), da prijavu prosledi posebnom odeljenju Višeg javnog tužilaštva za suzbijanje korupcije. Tako se može dogoditi da skupštinski Odbor zaključi da je poslanik nevin, a da tužioci o tom slučaju nisu ni obavešteni. Jednako se može dogoditi da Odbor zaključi kako je poslanik prekršio Kodeks (čineći istovremeno nešto što ima obeležje krivičnog dela) i da mu za to izrekne meru, a da javni tužilac ili sud dođu do potpuno suprotnog zaključka u istoj stvari.

 

Ova opasnost je uglavnom izbegnuta kada se kroz kršenje pravila iz Kodeksa ujedno krše i obaveze iz Zakona o sprečavanju korupcije. Naime, u tim slučajevima, Odbor prijave prosleđuje Agenciji za sprečavanje korupcije.

 

 

Obaveze poslanika koje nisu postojale u propisima

 

Kodeks donosi neke nove i potencijalno korisne obaveze za narodne poslanike. Međutim obim tih koristi se za sada ne može sagledati u potpunosti jer se sadržina obaveza može veoma različito tumačiti. Tipičan primer je norma koja predviđa da „narodni poslanik ostvaruje stalni i neposredni kontakt sa građanima u poslaničkim kancelarijama, na tribinama i drugim javnim skupovima, kao i odgovaranjem na pitanja građana koja su upućena poštom i elektronskim putem.“ Pošto minimalni intenzitet kontakata sa građanima nije predviđen, bilo koji nezadovoljni građanin kojem poslanik nije odgovorio ili se sa njim nije sastao, mogao bi da tvrdi da je došlo do povrede, iako je reč o poslaniku koji građanima često izlazi u susret.

 

Član 11. nalaže da se narodni poslanik opredeljuje, istupa i glasa po sopstvenom uverenju i zabranjuje mu da deluje ili glasa „u interesu fizičkog ili pravnog lica tako da ugrozi svoju slobodu glasanja“. Iako je generalna namera jasna, odredba se čini neprimenjivom. Naime, sloboda odlučivanja narodnih poslanika je apsolutna, a svako glasanje može biti u interesu nekog fizičkog ili pravnog lica.

 

U članu 12. je propisana obaveza poslanika da prijavi pisanim putem Agenciji za sprečavanje korupcije i Narodnoj skupštini postojanje privatnog interesa koji ima u vezi sa zakonom ili drugim aktima o kojima će se raspravljati i odlučivati u Narodnoj skupštini. Korisno je i to što se ta prijava privatnog interesa objavljuje. Kao privatni interes se smatra „bilo kakva korist ili pogodnost za narodnog poslanika ili za drugo sa njime povezano lice u vezi sa predmetom zakona ili drugog akta o kojem se raspravlja ili odlučuje u Narodnoj skupštini“. Međutim, „smatraće se da privatni interes narodnog poslanika ne postoji ukoliko se korist ili pogodnost o stvari o kojoj se raspravlja ili odlučuje odnosi na sve ili na većinu građana Republike Srbije.“ Ideja iza ove norme je dobra, ali primena zavisi od širokog prostora za tumačenja. Pre svega, gotovo nerešiv problem je da se utvrdi da li se korist od nekog akta odnosi na većinu građana Srbije. U tom pogledu poslanici neće moći da se potpuno pouzdaju ni u tvrdnje predlagača zakona (najčešće Vlade) iz obrazloženja. Naime, te tvrdnje su samo izuzetno podvrgnute nezavisnoj proveri (npr. na pojedine predloge akata takvu nezavisnu ocenu daje Fiskalni savet). Dodatno, to što neki zakon donosi korist većini građana, ne isključuje mogućnost da donese izrazito veliku korist nekim manjim grupama ljudi, uključujući i onu kojoj pripada određeni narodni poslanik. Zato je ovaj izuzetak ne samo podložan tumačenjima, već nije uvek ni opravdan.

 

U članu 14, stav 3. poslanicima je naloženo da se „aktivno angažuju u otkrivanju i borbi protiv svih oblika korupcije.“ Ovo je potencijalno vrlo korisna odredba, ali efekti opet zavise od tumačenja. Primera radi, ona bi mogla da upućuje poslanike da koriste informacije dobijene od građana o mogućoj korupciji i da traže da se one istraže, ali i da predlažu izmene zakona koji će omogućiti efikasniju borbu protiv korupcije. Propust narodnog poslanika da se „aktivno angažuje“ predstavljao bi povredu Kodeksa, ali bi se, s druge strane, ocenom nekog tela o tome koliko je poslanik trebalo da se angažuje u borbi protiv korupcije ili bilo kom drugom pitanju bila povređena njegova sloboda odlučivanja i delovanja.

 

U članu 19. je prvo propisano načelo da poslanik obezbedi javnost svog rada, nakon čega sledi konkretizacija. U tom smislu je veoma korisna odredba stava 2: „Narodni poslanik odgovaraće na zahteve predstavnika sredstava javnog informisanja za davanje informacija u vezi sa obavljanjem poslaničke funkcije.“ Ostaje nedorečeno, pa i podložno tumačenjima, da li će poslanici imati ovu obavezu kada su u pitanju svi mediji (npr. ako je broj zainteresovanih veliki, a pitanje je već odgovoreno) i da li će se smatrati prihvatljivim da poslanik više izađe u susret jednom mediju (npr. duži intervju), dok bi drugim jednako zainteresovanim medijima omogućio samo kraće izjave.

 

Član 20. st. 1. obavezuje poslanika „da na javno izrečen zahtev obrazloži razloge za svoje postupanje i za odluku za koju se zalaže i navede sve činjenice i okolnosti na kojima su postupak i odluka zasnovani.“ U stavu 2. se kaže da će, ako su činjenice i okolnosti na kojima su postupak i odluka zasnovani poverljive prirode, narodni poslanik objasniti razloge na način kojim neće da ugrozi poverljivost podataka. Kod ove norme podložno je tumačenju šta će se sve smatrati „poverljivim činjenicama i okolnostima“, a pored toga neće biti moguće ni utvrditi šta je bio razlog za donošenje određene odluke, dok ga sam poslanik ne saopšti. Nema sumnje da bi se poverljivom mogla smatrati komunikacija koju je poslanik imao sa nekim građaninom u vezi sa predmetom odlučivanja. Norma bi, međutim, ostala bez efekta ukoliko bi se poverljivim smatrali i razlozi koji se tiču unutarstranačkih ili unutarkoalicionih odnosa, koji su u praksi najzastupljeniji (imajući u vidu unisono glasanje predstavnika istih poslaničkih grupa).

 

Poslednji stav ovog člana zabranjuje poslanicima da iznose „podatke, činjenice i ocene iz ličnog ili porodičnog života drugog lica koje mogu da naškode časti ili ugledu tog lica.“ Drugim rečima, ova zabrana i povreda Kodeksa će postojati čak i kada narodni poslanik ne može da odgovara po drugom osnovu, na primer zato što su lični podaci izneti tokom skupštinske rasprave, pa je isključena čak i krivična odgovornost. Sudeći po dosadašnjoj parlamentarnoj praksi, ovo bi mogla biti odredba Kodeksa čije će se kršenje prijavljivati najčešće, i odredba na kojoj će se prvo pokazati da li je Kodeks na bilo koji način tu praksu promenio.

 

 

Ko će se starati o primeni Kodeksa?

 

U članu 22. je predviđeno formiranje Komisije za etiku „za staranje o primeni Kodeksa“. Međutim, njeni konkretni zadaci su znatno uži - da donese vodič za primenu Kodeksa, da vrši poverljivo savetovanje narodnih poslanika u vezi sa primenom Kodeksa, da organizuje i sprovodi obuke narodnih poslanika za primenu. Članovi Komisije „ne mogu biti narodni poslanici niti izabrana, postavljena i imenovana lica.“ Jedno od najbitnijih pitanja – broj i izbor članova Komisije i način njenog rada – nisu uređeni Kodeksom, već je predviđeno da se uređuju nekim drugim aktom Narodne skupštine, za čije donošenje nije postavljen rok. Usled toga, postoji značajan rizik u pogledu vremena kada će Kodeks zaista biti primenjen u punoj meri, kao u pogledu (ne)zavisnosti i (ne)stručnosti članova buduće Komisije. Komisija na osnovu člana 25. određuje člana ili članove koji će biti zaduženi za pružanje poverljivih saveta narodnim poslanicima u vezi sa primenom Kodeksa. Kvalifikacije za odabir ovih savetnika nisu precizirane, što predstavlja dodatan rizik za kvalitet primene Kodeksa.

 

Bez obzira na postojanje ove komisije, članom 27. je propisano da nadzor nad primenom Kodeksa vrši Odbor za administrativno-budžetska i mandatno-imunitetska pitanja, „osim odredbi koje se odnose na obavezu prijavljivanja privatnih interesa narodnih poslanika, poštovanje propisa o ograničenju istovremenog obavljanja dve ili više funkcija, zabranu primanja poklona i zabranu upotrebe funkcije u cilju ostvarivanja koristi ili pogodnosti za sebe ili povezano lice.“ Iako nije izričito navedeno, očigledno se mislilo da nadzor nad primenom tih odredaba treba da vrši Agencija za sprečavanje korupcije.

 

U članu 28. se kaže da se postupak zbog povrede Kodeksa pokreće prijavom koja mora da sadrži ime i prezime podnosioca prijave, kontakt adresu i svojeručni potpis. Takvu prijavu može podneti svako fizičko ili pravno lice. Prijava treba da bude obrazložena i da ukaže na eventualnu povredu Kodeksa. Dalje se kaže da je „podnosilac prijave dužan da uz obrazložen predlog dostavi pisane i druge dokaze na osnovu kojih će Odbor ceniti osnovanost navoda iz obrazloženja.“ Ovakva formulacija stavlja podnosioca prijave u položaj stranke, „tužioca“, koji je dužan da obezbedi dokaze u prilog željene odluke. S obzirom na to da uopšte nije predviđeno postupanje Odbora po službenoj dužnosti (kada nije pristigla prijava, ali postoje saznanja o povredi), to može značajno umanjiti antikorupcijske potencijale Kodeksa i ostvarivanje drugih ciljeva zbog kojih je ovaj akt donet. Kada Odbor iz navoda u prijavi utvrdi da nema dokaza o povredi odredbi Kodeksa, prijava se odbija kao neosnovana.

 

U članu 29. je postavljena obaveza održavanja rasprave, gde narodni poslanik protiv koga je podneta prijava, ima pravo da iznese svoje viđenje činjenica i okolnosti navedenih u prijavi. Odbor može pozvati na raspravu i eventualne svedoke, ako je to u interesu utvrđivanja činjeničnog stanja. Ni u jednom slučaju ne postoji obaveza da Odbor pozove svedoke (na primer, na zahtev podnosioca prijave ili svedoka). Ukoliko Odbor utvrdi da nema osnova za dalje postupanje, obustaviće postupak utvrđivanja odgovornosti narodnog poslanika protiv koga je podneta prijava. U slučaju da Odbor utvrdi da su navodi podnosioca prijave neosnovani, a sačinjeni su u cilju političke diskreditacije narodnog poslanika, protiv podnosioca prijave će se pokrenuti postupak zbog povrede Kodeksa. Nije jasno na osnovu čega će Odbor utvrđivati šta je bio motiv podnosioca prijave.

 

U članu 30. je predviđeno da Odbor donosi odluku o povredi Kodeksa, a ukoliko se utvrdi postojanje povrede odredbi Kodeksa izriče i propisanu meru. Odbor je obavezan da odluči u roku od 30 dana od dana podnošenja prijave i ta odluka je konačna.

 

Za nepoštovanje Kodeksa mogu se izreći opomena i javna opomena. Javna opomena se objavljuje na internet stranici Narodne skupštine, u trajanju od 30 dana (član 31). Narodnom poslaniku, kome je izrečena mera zbog povrede reda na sednici Narodne skupštine u skladu sa Poslovnikom Narodne skupštine, ne može se izreći mera povrede Kodeksa po istom osnovu.

 

Nije predviđen mehanizam za preispitivanje odluke Odbora, pa do prve prilike ostaje otvoreno pitanje da li u ovom slučaju postoji mogućnost da se povodom odbijanja prijave ili izricanja mera povede upravni spor.